Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SÁT VIỆC TUÂN THEO PHÁP LUẬT TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH 1. Cơ sở lý luận và thực tiễn của kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính 1. Cơ sở lý luận Quản lý nhà nước là một dạng quản lý xã hội đặc biệt, mang tính quyền lực nhà nước và sử dụng pháp luật nhà nước để điều chỉnh các hành vi của con người trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội do các cơ quan trong bộ máy nhà nước thực hiện, nhằm thỏa mãn nhu cầu hợp pháp của con người, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội. Khác với hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực lập pháp, tư pháp, quản lý hành chính nhà nước là hoạt động thực thi quyền hành pháp, tức là hoạt động chấp hành và điều hành.
Chủ thể quản lý hành chính nhà nước là các cơ quan, cán bộ, công chức hành chính nhà nước trong hệ thống hành chính từ Trung ương đến cơ sở. Như vậy, quản lý hành chính nhà nước có thể hiểu là hoạt động thực thi quyền hành pháp nhằm tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi của công dân do các cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước từ Trung ương đến cơ sở thực hiện để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà nước, phát triển kinh tế – xã hội, duy trì trật tự an ninh, thỏa mãn nhu cầu hàng ngày của nhân dân. Dó đó, hoạt động quản lý hành chính nhà nước tác động trực tiếp đến mọi hoạt động của đời sống con người, là khâu có tính chất quyết định trong toàn bộ quá trình tác động của pháp luật vào đời sống xã hội; trong quá trình “tác động” đó, không thể tránh khỏi những mâu thuẫn, tranh chấp giữa các bên (chủ thể quản lý và chủ thể bị quản lý) trong quan hệ quản lý đó. Khi có tranh chấp, chủ thể bị quản lý có thể lựa chọn các biện pháp cụ thể để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho mình, trường hợp chủ thể đó thực hiện quyền khởi kiện VAHC tại Tòa án có thẩm quyền, khi đó sẽ phát sinh quy trình tố tụng mà trong đó, Tòa án là cơ quan nhà nước có trách nhiệm giải quyết vụ án hay nói cách khác là phát sinh thủ tục TTHC để giải quyết một vụ án cụ thể với đương sự và những người tham gia tố tụng… Đối với Việt 6 luan an Nam, sự tham gia của VKSND trong TTHC được pháp luật ghi nhận và tồn tại song song với hoạt động xét xử của Tòa án.
Vị trí của VKSND trong bộ máy nhà nước Hiến pháp năm 1959 lần đầu tiên trong lịch sử nhà nước dân chủ nhân dân Việt Nam tại Điều 105 quy định VKSND là cơ quan nhà nước độc lập chịu trách nhiệm trước Quốc hội, tổ chức và hoạt động, thực hiện chức năng, nhiệm vụ theo Hiến pháp và Luật Tổ chức VKSND năm 1960. VKSND là cơ quan trong cơ cấu tổ chức tư pháp nhà nước, thực hiện một chức năng mới của nhà nước là chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật. Sự ra đời của VKSND xuất phát từ bản chất của nhà nước và nguyên tắc cơ bản về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Việt Nam – quyền lực nhà nước là thống nhất, tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ. Mục đích của việc kiểm sát là bảo vệ chế độ dân chủ nhân dân, trật tự xã hội, tài sản công cộng và những quyền lợi hợp pháp của nhân dân, góp phần bảo đảm cho công cuộc xây dựng chủ nghĩa xã hội ở Miền Bắc và sự nghiệp đấu tranh nhằm thực hiện thống nhất đất nước được tiến hành thuận lợi.
Trong quá trình tồn tại và phát triển, tuy có những thay đổi về nhiệm vụ, quyền hạn qua các thời kỳ lịch sử, nhưng cho đến nay, vị trí, chức năng của VKSND cơ bản không thay đổi, luôn được khẳng định là một cơ quan độc lập trong bộ máy nhà nước, có vị trí Hiến định, thực hiện chức năng công tố và chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật. Hiến pháp năm 2013 tiếp tục bổ sung, làm rõ hơn vị trí, chức năng của VKSND trong bộ máy nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. Cùng với việc tiếp tục khẳng định VKSND là hệ thống cơ quan độc lập trong bộ máy nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, có chức năng thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất, Hiến pháp năm 2013 còn bổ sung các quy định mới về VKSND: một thiết chế bảo vệ Hiến pháp, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ nền dân chủ trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền. Cùng với việc bổ sung làm rõ hơn vị trí của VKSND trong bộ máy nhà nước (đặc biệt tiếp tục khẳng định nguyên tắc “tập trung thống nhất lãnh đạo trong 7 luan an ngành”), Hiến pháp năm 2013 cũng có những quy định mới bổ sung về nguyên tắc “khi thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp, KSV tuân theo pháp luật và chịu sự chỉ đạo của Viện trưởng VKSND” [19, tr.27] nhằm nâng cao tính độc lập và tự chịu trách nhiệm trước pháp luật về các quyết định, hành vi của KSV khi thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp.
Ngoài ra, Hiến pháp năm 2013 còn bổ sung quy định về tổ chức hệ thống VKSND và chế định Ủy ban kiểm sát trong Hiến pháp. Đặc biệt, Hiến pháp năm 2013 điều chỉnh quy định về cơ chế giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước đối với VKSND. Bên cạnh việc ghi nhận VKSND là một thiết chế kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua việc khẳng định chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp, Hiến pháp năm 2013 quy định tổ chức và hoạt động của VKSND phải chịu sự giám sát của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Hội đồng nhân dân… Hiến pháp năm 2013 giao Quốc hội giám sát hoạt động của VKSND tối cao và chế độ giám sát của Hội đồng nhân dân đối với các VKSND cấp dưới. Với những ghi nhận trên, VKSND được khẳng định là cơ quan độc lập trong bộ máy nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, có chức năng thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp; có nhiệm vụ bảo vệ pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ XHCN, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất.
Chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính Ngày 15/7/1960, tại Kỳ họp thứ nhất, Quốc hội khóa II nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đã thông qua Luật Tổ chức VKSND quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của VKSND, trong đó một trong những nội dung thực hiện chức năng, nhiệm vụ của VKSND: Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong xét xử của TAND và trong việc chấp hành các bản án [18, tr. Thời kỳ này, VKSND chưa kiểm sát việc xét xử VAHC, hoạt động của VKSND tập trung vào một số lĩnh vực như: công tác kiểm sát chung, công tác kiểm sát hình sự, công tác kiểm sát giam giữ, công tác kiểm sát dân sự và công tác khiếu tố; trong công tác kiểm sát xét xử dân 8 luan an sự, VKS đã tham gia các phiên tòa giải quyết vụ án dân sự, thực hiện quyền kháng nghị và khởi tố 21 vụ án dân sự trong năm 1962 và 18 vụ án dân sự trong năm 1963 [39, tr. Có thể thấy, công tác kiểm sát xét xử dân sự, đặc biệt là hoạt động tham gia các phiên tòa, VKS đã hỗ trợ tốt cho Tòa án trong việc xét xử, đảm bảo việc giải quyết vụ án dân sự hiệu quả, tránh những sai lầm trong hoạt động tố tụng. Trong quá trình xây dựng và phát triển, VKSND ngày càng được kiện toàn tổ chức và hoạt động.
Hiến pháp năm 1980 quy định chức năng, nhiệm vụ, nguyên tắc tổ chức hoạt động của VKSND: kiểm sát việc tuân thủ pháp luật của các Bộ, các cơ quan khác thuộc Hội đồng bộ trưởng, các cơ quan chính quyền địa phương, tổ chức xã hội và đơn vị vũ trang nhân dân, các cơ quan nhà nước và công dân… Luật Tổ chức VKSND năm 1981 cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 1980, quy định cụ thể nội dung công tác của ngành KSND, trong đó “kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc xét xử của TAND” là một trong những nội dung công tác quan trọng của ngành KSND. Đối với công tác kiểm sát xét xử, Luật Tổ chức VKSND năm 1981 bổ sung một số quyền cho VKS: tham gia các cuộc họp trù bị phiên tòa của TAND cùng cấp; yêu cầu Tòa án chuyển hồ sơ vụ án để thực hiện công tác kiểm sát xét xử; yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang khởi tố những vụ án dân sự quan trọng có liên quan đến lợi ích của nhà nước, của tập thể và quyền lợi chính đáng của công dân [39, tr. Trong quá trình xây dựng và phát triển của đất nước, của ngành KSND, vấn đề đổi mới, tổ chức và hoạt động của VKSND luôn được chú trọng nhằm đáp ứng với yêu cầu của công cuộc đổi mới. Luật Tổ chức VKSND năm 1992 cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 1992 về VKSND, trong đó tiếp tục khẳng định chức năng của VKS như Hiến pháp năm 1992, đồng thời quy định nhiệm vụ cụ thể của VKS khi thực hiện chức năng của mình và kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động xét xử của TAND là một trong những nhiệm vụ quan trọng khi thực hiện chức năng của VKS.
Nhằm tiếp tục đổi mới chính trị, đáp ứng yêu cầu của thực tiễn, Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII năm 1996 nhấn mạnh: cần phải đẩy mạnh cải cách tổ chức và hoạt động tư pháp. Quan điểm trên của Đại hội là bước phát triển mới 9 luan an trong tư duy về xây dựng nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, là cơ sở để ngành kiểm sát tiếp tục củng cố, tăng cường bộ máy, tổ chức, cán bộ và hoạt động nhằm đáp ứng với yêu cầu của tình hình mới.