Chương I : MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN CỦA PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 1. Khái niệm về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 1. Khái niệm về thu hồi đất Trước hết, để nghiên cứu về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất chúng ta cần phải làm rõ khái niệm về thu hồi đất. Hiểu một cách thuần túy thì thu hồi đất là việc Nhà nước sẽ tước đi quyền sử dụng của các chủ sử dụng đất; qua đó thiết lập một quan hệ sử dụng đất mới phù hợp với lợi ích Nhà nước và xã hội.
Khoản 5 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 quy định: “Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật này. Cách định nghĩa này dễ dẫn đến nhầm lẫn rằng người sử dụng đất được thu hồi chỉ là tổ chức, UBND xã, phường, thị trấn; trong khi đó còn có chủ thể khác là hộ gia đình, cá nhân lại không được đề cập đến. Điều 11 khoản 3, Luật đất đai năm 2013 đã bù đắp thiếu sót so với Luật Đất đai năm 2003 như sau: ”Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai”. Hay nói cách khác, thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất đã giao cho các chủ thể sử dụng đất theo quy định của pháp luật đất đai.
* Từ khái niệm trên có thể rút ra một vài đặc điểm của thu hồi đất: Thứ nhất, thu hồi đất là một hành vi pháp lý làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai được thực hiện bởi cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Đây là sự thực thi một trong những nội dung của quyền lực của Nhà nước về đất đai Thứ hai, thu hồi đất được thực hiện bởi một quyết định hành chính của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, mang tính mệnh lệnh, bắt buộc giữa một bên là 7 người sử dụng đất với một bên là Nhà nước ; hai chủ thể này không bình đẳng về mặt pháp lý Thứ ba, việc thu hồi đất phải xuất phát từ nhu cầu Nhà nước và Xã hội hoặc là các chế tài để xử lý vi phạm pháp luật đất đai, cụ thể: Việc thu hồi đất được chia thành 04 nhóm: + Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng an ninh. + Thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, cộng đồng. + Thu hồi đất do vi phạm pháp luật + Thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người Tuy nhiên, khóa luận sẽ chỉ tập trung vào nghiên cứu về thu hồi đất do nhu cầu của Nhà nước vào mục đích quốc phòng, an ninh, pháp triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; ngoài ra còn có trường hợp đặc biệt thu hồi đất do có nguy cơ đe dọa tính mạng con người.
Khái niệm về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất * Khái niệm về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất Trong đời sống thường ngày, “bồi thường” là thuật ngữ được sử dụng trong trường hợp một người có hành vi gây thiệt hại cho người khác và họ phải có trách nhiệm bồi thường cho người bị thiệt hại do hành vi của mình gây ra. Theo từ điển tiếng Việt thông dụng: “Bồi thường” là “Đền bù những tổn hại đã gây ra”[31] Trong lĩnh vực pháp luật, trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi một chủ thể có hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại cho chủ thể khác trong xã hội. Trong lĩnh vực pháp luật đất đai, thuật ngữ bồi thường (hay đền bù) khi Nhà nước thu hồi đất được đặt ra từ rất sớm. Nghị định số 151/TTg ngày 14/01/1959 của Hội đồng Chính phủ quy định Thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất, tại Chương II đã đề cập việc “Bồi thường cho người có ruộng đất bị trưng dụng”.
Tiếp đến Thông tư số 1792/TTg ngày 11/01/1970 của Thủ tướng Chính phủ về quy định một số điểm tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất đai, cây cối lâu niên, 8 các hoa mầu cho nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế mở rộng thành phố cũng đề cập vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Đặc biệt, sau khi Luật đất đai năm 1987 ra đời, Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Quyết định số 186/HĐBT ngày 31/5/1990 quy định về đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác, thuật ngữ “bồi thường” được thay thế bằng thuật ngữ “đền bù”. Thuật ngữ này tiếp tục được sử dụng trong Luật đất đai năm 1993, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 1998 và các Nghị định hướng dẫn thi hành như: Nghị định của Chính phủ số 90- CP ngày 17/8/1994 và nghị định Chính phủ số 22/1998/NĐ-CP ngày 24/04/1998 đều ban hành quy định về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng,….Tuy nhiên, khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 2001 được Quốc hội ban hành, thuật ngữ “bồi thường” được sử dụng trở lại và tiếp tục xuất hiện trong Luật đất đai năm 2003 và gần nhất là Luật đất đai năm 2013. [12] Theo Khoản 12 Điều 3 Luật đất đai năm 2013: “Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất.
Như vậy, khi Nhà nước thu hồi đất, Nhà nước có nghĩa vụ bồi thường cho người sử dụng đất hợp pháp bị thu hồi đất những giá trị, thiệt hại về đất và tài sản trên đất theo quy định của pháp luật đất đai. Từ đó, ta có thể hiểu một cách cơ bản về khái niệm “bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất” như sau: Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước hoặc tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất sử dụng vào mục đích quốc phòng an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế phải bù đắp những tổn hại về đất và tài sản trên đất do hành vi thu hồi đất gây ra cho người sử dụng đất hợp pháp bị thu hồi đất theo quy định của pháp luật đất đai. [14] Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất có một số đặc trưng cơ bản sau đây: - Bồi thường là trách nhiệm của Nhà nước nhằm bù đắp tổn hại về quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra. 9 - Bồi thường là hậu quả pháp lý trực tiếp do hành vi thu hồi đất gây ra; chỉ phát sinh sau khi có quyết định hành chính về thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền - Căn cứ để xác định bồi thường là diện tích đất thực tế bị thu hồi; thiệt hại thực tế về tài sản, cây cối, hoa màu trên đất và căn cứ vào khung giá do Nhà nước quy định tại thời điểm thu hồi đất.
* Khái niệm về Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất Theo từ điển Tiếng Việt thông dụng: “Hỗ trợ: giúp thêm, góp thêm vào” [31]. Hoạt động này gồm hai hình thức: hỗ trợ về vật chất (tiền và hiện vật) và hỗ trợ về tình thần (động viên, an ủi) Thuật ngữ này cũng được sử dụng trong pháp luật nói chúng và pháp luật đất đai nói riêng. Theo khoản 14 Điều 3 Luật đất đai năm 2013: “ Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển. Hỗ trợ được xem như là một chính sách trợ cấp ngoài bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.
Tùy từng trường hợp, điều kiện và cơ chế chính sách của từng địa phương mà có những chính sách hỗ trợ khác nhau đối với người dân có đất bị thu hồi. Cụ thể, tại khoản 2 Điều 83 Luật Đất đai năm 2013 có quy định các khoản hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất : “ Các khoản hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất bao gồm: a) Hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất; b) Hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm đối với trường hợp thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp; thu hồi đất ở kết hợp kinh doanh dịch vụ của hộ gia đình, cá nhân mà phải di chuyển chỗ ở; c) Hỗ trợ tái định cư đối với trường hợp thu hồi đất ở của hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài mà phải di chuyển chỗ ở; d) Hỗ trợ khác.” 10 * Khái niệm về tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Theo từ điển Tiếng Việt thông dụng thì tái định cư được hiểu là đến một nơi nhất định để sinh sống lần thứ hai (lại một lần nữa) [31]. Theo thuật ngữ pháp lý, tái định cư là trường hợp các cá nhân, hộ gia đình đang cư trú, làm ăn sinh sống ở một nơi, lại chuyển đến cư trú, làm ăn sinh sống nơi khác. Trong pháp luật đất đai, thuật ngữ tái định cư đã được đề cập đến nhưng lại chưa có quy định nào giải thích cụ thể nội hàm của khái niệm này.
Khoản 3 Điều 42 Luật đất đai năm 2003 chỉ quy định: “Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương lập và thực hiện các dự án tái định cư trước khi thu hồi đất để bồi thường bằng nhà ở, đất ở cho người bị thu hồi đất ở mà phải di chuyển chỗ ở. Khu tái định được quy hoạch chung cho nhiều dự án trên cùng một địa bàn và phải có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ”.