CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH 1. Khái quát về hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh 1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật 1.1 Văn bản quy phạm pháp luật Trong lịch sử, giai cấp thống trị sử dụng các các hình thức để nâng ý chí của giai cấp mình thành pháp luật là tập quán pháp, tiền lệ pháp và văn bản quy phạm pháp luật. Trong đó văn bản QPPL được coi là hình thức pháp luật tiến bộ nhất, cơ bản nhất.
Văn bản QPPL có những ưu thế mà tập quán pháp và tiền lệ pháp không có nhờ tính chất đặc biệt của quy phạm pháp luật, phù hợp với bản chất của kiểu pháp luật xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, trước khi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 ra đời, khái niệm văn bản QPPL không được định nghĩa mà chỉ quy định về tên gọi và vai trò của văn bản QPPL do mỗi cơ quan nhà nước ban hành. Ngày 12/11/1996, Quốc hội thông qua Luật Ban hành văn bản QPPL, lần đầu tiên khái niệm văn bản QPPL được ghi nhận và định nghĩa chính thức trong hình thức văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao, theo đó tại Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có các quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Điều này có ý nghĩa quan trọng, đánh dấu bước tiến bộ đáng kể trong thực tiễn lập pháp ở Việt Nam.
Tiếp đến ngày 03/6/2008, Quốc hội thông qua Luật Ban hành văn bản QPPL. Khoản 1 Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 quy định: “Văn bản QPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND, trong đó có quy tắc xử 9 sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”. Các khái niệm này là căn cứ để các cơ quan có thẩm quyền phân biệt văn bản QPPL với các văn bản hành chính, văn bản áp dụng pháp luật. Tuy nhiên, do cách định nghĩa trong Luật còn mang nặng về học thuật, lại chưa cụ thể nên đã gây khó khăn, lúng túng trong việc xác định văn bản nào là văn bản QPPL.
Xuất phát từ ý nghĩa quan trọng của khái niệm văn bản QPPL và để khắc phục hạn chế từ thực tiễn triển khai, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã tách khái niệm “văn bản QPPL” và khái niệm “quy phạm pháp luật”. Theo Điều 2 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 “Văn bản QPPL là văn bản có chứa QPPL, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này”. Văn bản QPPL là tập hợp của nhiều QPPL, trong đó theo quy định tại khoản 1 Điều 3 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 thì “QPPL là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”. Ngày 15/7/2020, Quốc hội thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản QPPL.
Tuy nhiên, các khái niệm về văn bản QPPL, khái niệm QPPL đều giữ nguyên, không thay đổi. Qua đó cho thấy các khái niệm văn bản QPPL, QPPL được quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã đầy đủ ý nghĩa và tương đối hoàn chỉnh. Như vậy, đến thời điểm này khái niệm văn bản QPPL được hiểu thống nhất theo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 là “văn bản có chứa QPPL, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định. Hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Trong đời sống xã hội cũng như trong hoạt động quản lý, để đảm bảo thực hiện đúng phương hướng, mục tiêu đề ra, các chủ thể quản lý cần phải thường xuyên kiểm tra các đối tượng bị quản lý.
Theo từ điển tiếng Việt, kiểm tra là xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét1. Đó là việc đo lường quá trình thực hiện trên thực tế, qua đó phát hiện những sai lệch nhằm đưa ra biện pháp điều 1 Từ điển tiếng Việt, NXB Đà Nẵng 2010, tr 672. 10 chỉnh kịp thời để đảm bảo rằng tổ chức sẽ thực hiện được các mục tiêu, kế hoạch đề ra. Theo từ điển Luật học, kiểm tra là xem xét tình hình thực tế thi hành pháp luật, thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn nói chung hay một công việc cụ thể được giao để đánh giá, nhận xét2.
Như vậy, có thể hiểu kiểm tra là nhằm nhận định, đánh giá, nhận xét một vấn đề, một sự việc theo những tiêu chuẩn, yêu cầu nhất định. Trong công tác xây dựng và ban hành văn bản pháp luật, kiểm tra văn bản QPPL có thể hiểu là việc xem xét, đánh giá, kết luận về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản pháp luật được kiểm tra3 từ đó xây dựng các biện pháp xử lý phù hợp. Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL được thực hiện sau khi văn bản đã được ban hành đã có hiệu lực hoặc chưa có hiệu lực. Cùng là cơ chế mang tính chất sàng lọc các nội dung trái pháp luật nhưng hoạt động kiểm tra văn bản khác với hoạt động thẩm định, thẩm tra vì kết quả hoạt động kiểm tra gắn liền với những kết quả, hậu quả cụ thể, các văn bản được kiểm tra có kết luận trái pháp luật sẽ chịu những hậu quả cụ thể từ hoạt động xử lý văn bản, kết quả của hoạt động kiểm tra có thể làm chấm dứt hiệu lực của một phần hoặc toàn bộ văn bản trong khi kết quả của hoạt động thẩm định và thẩm tra thường mang tính khuyến cáo và tham khảo.
Việc kiểm tra văn bản phải tuân thủ những nguyên tắc nhất định như nguyên tắc kịp thời, toàn diện, khách quan, đúng pháp luật, công khai, minh bạch; đúng thẩm quyền, trình tự; nguyên tắc phối hợp nhịp nhàng giữa các cơ quan. Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL gắn liền với hoạt động xử lý văn bản QPPL. Kiểm tra và xử lý có mối quan hệ mật thiết với nhau, không thể thiếu nhau. Kiểm tra là cơ sở để thực hiện xử lý, xử lý giúp hoạt động kiểm tra đạt được mục đích.
Nếu qua kiểm tra phát hiện văn bản trái pháp luật nhưng không xử lý, hoạt động kiểm tra sẽ trở nên vô nghĩa. Ngược lại, xử lý mà không trên cơ sở kết quả kiểm tra sẽ cảm tính, vô căn cứ. Hoạt động xử lý văn bản quy phạm pháp luật Xử lý văn bản QPPL là hoạt động của tổ chức, cá nhân có thẩm quyền. Hoạt động xử lý văn bản QPPL chỉ được tiến hành khi văn bản đã được thông qua, ký ban hành có hiệu lực hoặc chưa có hiệu lực và được kết luận là trái pháp luật.
2 Từ điển Luật học, NXB Từ điển Bách khoa 1999, tr 265. 3 Điều 2 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung). 11 Văn bản QPPL có thể bị xử lý vì những lý do khác nhau, như quá trình xây dựng và ban hành không đảm bảo đúng trình tự, thủ tục; có nội dung trái với văn bản là căn cứ ban hành, văn bản của cấp trên, không thống nhất giữa các văn bản cùng cấp; nội dung không còn phù hợp với thực tế cuộc sống, quy định không hợp lý, không khoa học, không khả thi, không còn đối tượng điều chỉnh, không phù hợp với tình hình kinh tế xã hội. Như vậy, xử lý văn bản QPPL có thể là kết quả của nhiều hoạt động mang tính chất kiểm soát khác nhau như hoạt động rà soát, hoạt động kiểm tra, hoạt động giám sát hoặc từ sự phản ánh của xã hội, cơ quan, tổ chức, cá nhân về tình trạng của văn bản pháp luật đó.
Việc xử lý văn bản trái pháp luật phải tuân thủ những nguyên tắc nhất định như nguyên tắc kịp thời, toàn diện, khách quan, đúng pháp luật, công khai, minh bạch; đúng thẩm quyền, trình tự; nguyên tắc phối hợp nhịp nhàng giữa các cơ quan. Hoạt động xử lý gắn liền với hoạt động kiểm tra, rà soát. Nếu sau khi kiểm tra, rà soát phát hiện văn bản trái pháp luật mà không xử lý thì hoạt động kiểm tra sẽ trở nên vô nghĩa. Khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh 1.
Khái niệm kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Văn bản QPPL có vai trò vô cùng quan trọng trong nhà nước pháp quyền cũng như trong hoạt động quản lý nhà nước. Hiến pháp 2013 quy định: “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật”4. Pháp luật nói chung hay các văn bản QPPL do nhà nước ban hành nói riêng nhằm mục đích điều chỉnh các quan hệ xã hội, công nhận và bảo vệ quyền con người, cụ thể hóa quyền con người, quyền công dân; xây dựng, bảo vệ và phát triển đất nước… Văn bản QPPL tác động trực tiếp đến đối tượng áp dụng trong một phạm vi đơn vị hành chính nhất định; làm phát sinh, chấm dứt quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của các đối tượng bị quản lý. Để phát huy vai trò là công cụ quản lý nhà nước thì hệ thống văn bản QPPL phải hoàn chỉnh, 4 Điều 8 Hiến pháp năm 2013.
12 đồng bộ, thống nhất, văn bản cấp dưới phải phù hợp với văn bản cấp trên. Để đạt được điều đó thì các văn bản QPPL phải thường xuyên được kiểm tra. Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 và Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL là những văn bản đầu tiên quy định về trách nhiệm, thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh.
