Tổng quan nghiên cứu

Trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa tại Việt Nam, việc bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp và tính đồng bộ của hệ thống pháp luật là yêu cầu sống còn. Tại tỉnh Tiền Giang, với quy mô dân số hơn 1.785.000 người sinh sống trên địa bàn 11 đơn vị hành chính cấp huyện, hằng năm có hàng trăm văn bản quy phạm pháp luật được ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, hoạt động quản lý nhà nước trên thực tế cho thấy vẫn còn tồn tại những văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, không hợp lý hoặc vi phạm trình tự, thủ tục ban hành.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn là làm rõ cơ sở lý luận, khung pháp lý và đánh giá toàn diện thực trạng công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang. Mục tiêu cụ thể hướng đến việc phân tích cơ chế tự kiểm tra của tập thể Ủy ban nhân dân tỉnh đối với các quyết định do mình ban hành, đồng thời đánh giá thẩm quyền kiểm tra của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh đối với văn bản của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện.

Phạm vi nghiên cứu được xác định trên địa bàn tỉnh Tiền Giang trong khoảng thời gian từ ngày 01/7/2016 (thời điểm Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 chính thức có hiệu lực) đến năm 2022. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài được đo lường qua việc đưa ra hệ thống giải pháp nâng cao tỷ lệ văn bản hợp pháp lên mức 100%, giảm thiểu tỷ lệ gửi văn bản chậm trễ xuống dưới 5%, đồng thời tối ưu hóa 4 nhóm tiêu chí đánh giá chất lượng lập quy tại địa phương.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng lý thuyết kiểm soát quyền lực nhà nước và lý thuyết quản lý hành chính công hiện đại làm nền tảng phân tích. Trong bộ máy hành chính, quyền lực nhà nước luôn đòi hỏi cơ chế kiểm tra nội bộ nhằm ngăn ngừa sự lạm quyền, khắc phục kịp thời các sai lệch chuẩn mực pháp lý. Mô hình kiểm tra đa tầng được áp dụng để làm rõ mối quan hệ giữa hoạt động tự kiểm tra của cơ quan ban hành và hoạt động kiểm tra theo thẩm quyền của cơ quan cấp trên trực tiếp.

Khung phân tích tập trung vào 4 khái niệm pháp lý cốt lõi:

  • Văn bản quy phạm pháp luật: Được định nghĩa tại Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục luật định.
  • Hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật: Theo khoản 4 Điều 2 Nghị định 34/2016/NĐ-CP, đây là việc xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản, từ đó làm cơ sở để xử lý các văn bản có dấu hiệu vi phạm.
  • Xử lý văn bản quy phạm pháp luật: Hoạt động mang tính quyền lực nhà nước nhằm đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ một phần hay toàn bộ văn bản trái pháp luật.
  • Tính hợp hiến, hợp pháp và tính hợp lý: Tiêu chuẩn kép đánh giá tính tương thích của văn bản với Hiến pháp, các đạo luật cấp trên và mức độ phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội đặc thù của địa phương.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của đề tài được thu thập từ hệ thống báo cáo định kỳ giai đoạn 2016-2022 của Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang, sổ theo dõi văn bản đến của Sở Tư pháp và hơn 350 văn bản quy phạm pháp luật được ban hành tại 11 đơn vị hành chính cấp huyện. Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật phát sinh trong giai đoạn khảo sát, kết hợp phương pháp chọn mẫu có chủ đích đối với 45 văn bản thuộc các lĩnh vực nhạy cảm như quản lý đất đai, giao thông vận tải và tổ chức bộ máy.

Luận văn kết hợp phương pháp phân tích quy phạm pháp luật, phương pháp tổng hợp và phương pháp thống kê xã hội học. Lý do lựa chọn hệ phương pháp này là nhằm đối chiếu trực tiếp các quy định pháp luật thực định với thực tế thi hành, lượng hóa mức độ sai sót và đảm bảo kết luận đưa ra có tính khách quan, khoa học. Toàn bộ quá trình nghiên cứu, xử lý số liệu được triển khai trong mốc thời gian liên tục 6 năm, từ tháng 7/2016 đến tháng 7/2022.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình khảo sát thực tế tại tỉnh Tiền Giang mang lại 4 phát hiện quan trọng:

Thứ nhất, việc chấp hành thời hạn gửi văn bản đến cơ quan kiểm tra còn nhiều hạn chế. Theo Điều 121 Nghị định 34/2016/NĐ-CP, văn bản phải được gửi chậm nhất trong 03 ngày làm việc kể từ ngày ký ban hành. Tuy nhiên, có khoảng 18% văn bản gửi trễ hạn. Đơn cử như Quyết định 32/2020/QĐ-UBND của Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành ngày 21/12/2020 nhưng đến ngày 04/01/2021 mới chuyển đến Sở Tư pháp (trễ hơn 10 ngày); Quyết định 17/2022/QĐ-UBND ban hành ngày 18/5/2022 đến ngày 25/5/2022 mới được tiếp nhận. Ở cấp huyện, Nghị quyết 03/2019/NQ-HĐND của thành phố Mỹ Tho thông qua ngày 20/12/2019 nhưng đến ngày 27/12/2019 mới gửi đến cơ quan kiểm tra.

Thứ hai, công tác kiểm tra nội dung và thẩm quyền phát hiện khoảng 6% văn bản có dấu hiệu vi phạm về thẩm quyền nội dung hoặc viện dẫn căn cứ pháp lý hết hiệu lực. Một số quyết định hành chính cá biệt có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật theo quy định tại khoản 2 Điều 103 Nghị định 34/2016/NĐ-CP.

Thứ ba, nguồn nhân lực và kinh phí phục vụ kiểm tra văn bản còn thiếu hụt nghiêm trọng. Đội ngũ công chức chuyên trách tại Sở Tư pháp tỉnh Tiền Giang chỉ duy trì từ 2 đến 3 người, trong khi phải gánh vác khối lượng tự kiểm tra văn bản cấp tỉnh và kiểm tra theo thẩm quyền đối với 11 huyện, thị xã, thành phố.

Thứ tư, quy trình xử lý văn bản trái pháp luật sau kiểm tra thường kéo dài vượt quá thời hạn 30 ngày quy định tại Điều 125 Nghị định 34/2016/NĐ-CP do mất nhiều thời gian giải trình, thống nhất quan điểm giữa cơ quan kiểm tra và cơ quan soạn thảo.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những tồn tại trên bắt nguồn từ cả yếu tố chủ quan lẫn khách quan. Về chủ quan, năng lực nghiệp vụ của một bộ phận cán bộ tư pháp - pháp chế cấp huyện chưa đồng đều; ý thức trách nhiệm của cán bộ văn thư trong khâu vào sổ, luân chuyển văn bản còn lơ là. Về khách quan, Tiền Giang là địa bàn phát triển kinh tế đa dạng với hơn 60.000 ha đất canh tác lúa, bờ biển dài 120 km và tốc độ đô thị hóa đạt 15% vào năm 2020, tạo áp lực ban hành văn bản điều chỉnh rất lớn.

Khi so sánh với các nghiên cứu tương tự tại tỉnh Thái Bình hay tỉnh Sóc Trăng, tỷ lệ sai sót về thể thức văn bản tại Tiền Giang tương đối thấp, nhưng hạn chế về thời hạn gửi văn bản lại chiếm tỷ lệ cao hơn khoảng 5% đến 7%. Để phản ánh trực quan, các dữ liệu này có thể được mô hình hóa qua biểu đồ cột thể hiện độ trễ thời gian gửi văn bản thực tế so với mốc chuẩn 03 ngày, kết hợp bảng thống kê phân loại 3 nhóm lỗi vi phạm (thẩm quyền, nội dung, kỹ thuật trình bày) trên 11 đơn vị hành chính cấp huyện. Kết quả này phản ánh nhu cầu cấp bách phải đổi mới quy trình kiểm soát lập quy tại địa phương.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Tiền Giang, luận văn đưa ra 4 nhóm giải pháp đột phá:

Thứ nhất, số hóa 100% quy trình luân chuyển văn bản kiểm tra qua hệ thống phần mềm quản lý văn bản điều hành liên thông. Mục tiêu giảm tỷ lệ trễ hạn gửi văn bản từ 18% xuống dưới 1% trong giai đoạn 2023-2025. Chủ thể thực hiện là Sở Thông tin và Truyền thông chủ trì, phối hợp cùng Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh và Sở Tư pháp.

Thứ hai, củng cố bộ máy và nâng mức kinh phí hỗ trợ công tác kiểm tra văn bản. Bổ sung định biên cho Phòng Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thuộc Sở Tư pháp đạt tối thiểu 4 đến 5 công chức chuyên trách trước năm 2024. Đồng thời, tăng mức chi ngân sách cho hoạt động kiểm tra, rà soát chuyên đề lên 25% mỗi năm. Chủ thể chịu trách nhiệm là Sở Nội vụ, Sở Tài chính tham mưu cho Ủy ban nhân dân tỉnh phê duyệt.

Thứ ba, chuẩn hóa năng lực chuyên môn thông qua các khóa bồi dưỡng nghiệp vụ định kỳ. Tổ chức tối thiểu 2 lớp tập huấn chuyên sâu mỗi năm về kỹ thuật soạn thảo, thẩm định và nhận diện văn bản trái pháp luật cho 100% cán bộ tư pháp, công chức tham mưu lập quy tại 11 đơn vị cấp huyện và các sở, ban, ngành. Chủ thể chủ trì là Sở Tư pháp tỉnh Tiền Giang.

Thứ tư, ban hành Quy chế phối hợp liên ngành mới trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Quy định rõ thời hạn xử lý dứt điểm văn bản trái luật trong vòng 20 ngày (rút ngắn 10 ngày so với khung tối đa), đồng thời thiết lập chế tài xem xét trách nhiệm đối với người đứng đầu cơ quan tham mưu ban hành văn bản sai phạm. Chủ thể thực hiện là Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Giang ký ban hành trong năm 2023.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang lại giá trị ứng dụng thiết thực cho 4 nhóm đối tượng sau:

Thứ nhất, công chức làm công tác pháp chế, tư pháp tại các sở, ban, ngành và Ủy ban nhân dân 11 đơn vị cấp huyện của tỉnh Tiền Giang. Luận văn cung cấp cẩm nang thực hành chi tiết giúp nhận diện nhanh các lỗi sai về thẩm quyền, căn cứ pháp lý và trình tự thủ tục.

Thứ hai, lãnh đạo các cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh và cấp huyện. Tài liệu đóng vai trò là cơ sở tham chiếu khoa học giúp các nhà quản lý nâng cao chất lượng chỉ đạo điều hành, siết chặt kỷ luật lập quy và cải thiện chỉ số cải cách hành chính (PAR Index) của địa phương.

Thứ ba, giảng viên, học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Luật Hiến pháp - Luật Hành chính. Luận văn cung cấp nguồn tư liệu học thuật giá trị với bức tranh thực chứng sinh động về cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở cấp địa phương.

Thứ tư, cán bộ chuyên trách kiểm tra văn bản tại các tỉnh, thành phố thuộc khu vực Đồng bằng sông Cửu Long. Đề tài mở ra mô hình kinh nghiệm hữu ích trong việc xử lý các vướng mắc pháp lý phát sinh từ điều kiện tự nhiên và kinh tế - xã hội tương đồng.

Câu hỏi thường gặp

Thẩm quyền kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của tập thể Ủy ban nhân dân tỉnh và Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh khác nhau như thế nào? Theo Điều 111 và Điều 114 Nghị định 34/2016/NĐ-CP, tập thể Ủy ban nhân dân tỉnh thực hiện cơ chế tự kiểm tra 100% quyết định do chính mình ban hành. Trong khi đó, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh thực hiện thẩm quyền kiểm tra cấp trên đối với nghị quyết của Hội đồng nhân dân và quyết định của Ủy ban nhân dân thuộc 11 đơn vị hành chính cấp huyện.

Thời hạn gửi văn bản quy phạm pháp luật đến cơ quan kiểm tra được quy định cụ thể là bao lâu? Điều 121 Nghị định 34/2016/NĐ-CP quy định chậm nhất 03 ngày làm việc kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành, văn bản phải được gửi đến cơ quan kiểm tra. Trên thực tế tại Tiền Giang, nhiều văn bản như Quyết định 32/2020/QĐ-UBND hay Quyết định 17/2022/QĐ-UBND bị gửi chậm từ 4 đến 10 ngày so với thời hạn quy định.

Hình thức xử lý nào được áp dụng khi văn bản quy phạm pháp luật vi phạm nghiêm trọng về thẩm quyền hoặc nội dung? Căn cứ Điều 130 Nghị định 34/2016/NĐ-CP, cơ quan có thẩm quyền sẽ áp dụng hình thức bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản. Trường hợp nội dung trái luật có nguy cơ gây thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích công cộng hoặc quyền lợi của tổ chức, cá nhân, biện pháp đình chỉ thi hành sẽ được áp dụng khẩn cấp.

Hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật khác với hoạt động thẩm định dự thảo ở điểm nào? Thẩm định dự thảo diễn ra ở giai đoạn tiền kiểm trước khi ban hành và kết quả mang tính chất tư vấn, khuyến nghị. Ngược lại, kiểm tra văn bản là hoạt động hậu kiểm sau khi văn bản đã phát sinh hiệu lực, mang tính quyền lực nhà nước trực tiếp và có khả năng làm chấm dứt hiệu lực thi hành của văn bản vi phạm.

Thời hạn tối đa để cơ quan ban hành xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật là bao nhiêu ngày? Khoản 1 Điều 125 Nghị định 34/2016/NĐ-CP quy định cơ quan ban hành phải tổ chức xử lý trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận kết luận kiểm tra. Nếu hết thời hạn này mà cơ quan ban hành không xử lý, trong vòng 15 ngày tiếp theo, cơ quan kiểm tra sẽ báo cáo Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh xử lý trực tiếp.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và làm rõ khung pháp lý về hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Nghị định 34/2016/NĐ-CP.
  • Phản ánh trung thực bức tranh thực tế tại tỉnh Tiền Giang giai đoạn 2016-2022, phân tích dữ liệu hơn 350 văn bản và chỉ ra tỷ lệ gửi văn bản trễ hạn chiếm khoảng 18%.
  • Xác định rõ nguyên nhân cốt lõi dẫn đến các tồn tại xuất phát từ định biên nhân sự chuyên trách còn mỏng với chỉ 2 đến 3 người tại Sở Tư pháp và sự phối hợp liên ngành chưa chặt chẽ.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp mang tính khả thi cao gắn liền với ứng dụng công nghệ thông tin, nâng cấp nguồn lực và rút ngắn thời hạn xử lý xuống còn 20 ngày.
  • Đóng góp nguồn cứ liệu thực chứng quý báu, phục vụ đắc lực cho công tác lập quy và cải cách hành chính tại 11 đơn vị hành chính cấp huyện trên địa bàn tỉnh Tiền Giang.

Về lộ trình tiếp theo, các cơ quan ban hành và cơ quan tư pháp cần nhanh chóng triển khai đồng bộ quy chế phối hợp mới, hoàn tất việc số hóa dữ liệu kiểm tra văn bản trong giai đoạn 2023-2025. Nhằm nâng cao chất lượng nền hành chính công và bảo vệ trật tự pháp chế, các cán bộ quản lý và nghiên cứu pháp luật hãy cùng chia sẻ, áp dụng các luận điểm khoa học từ luận văn vào thực tiễn công tác ngay hôm nay.