Chương 1 VỊ TRÍ, VAI TRÒ CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TRONG TỔ CHỨC QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC Ở ĐỊA PHƢƠNG 1. Vị trí pháp lý của Hội đồng nhân dân 1. Tổ chức chính quyền địa phương trong bộ máy chính quyền nhà nước ở Việt Nam Theo quy định tại Điều 4 Luật tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND năm 2003 thì bộ máy chính quyền được tổ chức một cách hoàn chỉnh: “HĐND và UBND được tổ chức ở các đơn vị hành chính sau: Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh); huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện); xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã). Tính đến ngày 15.2011, cả nước có 63 đơn vị hành chính cấp tỉnh; 698 đơn vị cấp huyện và 11.
Bộ máy chính quyền địa phương gồm HĐND và UBND được thành lập đầy đủ ở cả 3 cấp. HĐND là cơ quan đại diện của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. UBND là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Luật tổ chức chính quyền địa phương được Quốc hội khóa 13 của nước CHXHCN Việt Nam thông qua ngày 19/6/2015 có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/2016 quy định ngoài 3 đơn vị hành chính như theo quy định Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2013 thì nước ta còn thêm đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.
Tuy vậy dù ở cấp nào thì khoản 1 Điều 4 một lần nữa khẳng định “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định tại Điều 2 của Luật này”. Ở đâu được coi là cấp chính quyền thì chính quyền ở đó bao gồm HĐND và UBND. Dù tổ chức 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com theo chính quyền địa phương ở nông thôn hay ở đô thị thì tổ chức của chính quyền địa phương vẫn bao gồm HĐND và UBND. Theo nghĩa rộng, chính quyền địa phương được hiểu là tất cả các cơ quan nhà nước đóng trên lãnh thổ địa phương mà hoạt động của chúng có tác động trong phạm vi lãnh thổ địa phương.
Theo nghĩa hẹp, nói đến chính quyền địa phương là nói đến cơ quan đại diện và cơ quan hành chính, ở Việt Nam gọi là HĐND và UBND. Hai cơ quan này hợp thành một cơ quan nhằm tổ chức và quản trị đời sống xã hội của địa phương đó (căn cứ vào Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và các quyết định của chính các cơ quan này). Về các yếu tố cấu thành chính quyền địa phương: Chính quyền địa phương luôn gắn với một đơn vị hành chính - lãnh thổ nhất định và được tổ chức theo đơn vị hành chính - lãnh thổ đó. Nghĩa là không có chính quyền địa phương nào nằm ngoài đơn vị hành chính lãnh thổ.
Nghiên cứu lịch sử hình thành, phát triển của các đơn vị hành chính - lãnh thổ và chính quyền địa phương ở nước ta từ khi nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời (nay là CHXHCN Việt Nam) cho thấy, các đơn vị hành chính lãnh thổ được chia thành nhiều cấp, ngày càng đa dạng hơn các loại hình trong cùng một cấp. Cho đến nay, các đơn vị hành chính - lãnh thổ ở địa phương nước ta được tổ chức chủ yếu theo 3 cấp: cấp tỉnh và tương đương; cấp huyện và tương đương; cấp xã và tương đương. Về chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính lãnh thổ: Hiến pháp năm 1946 quy định: HĐND, Ủy ban hành chính được tổ chức ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã; ở cấp bộ và huyện chỉ có UBHC do các HĐND cấp dưới trực tiếp bầu ra. Hiến pháp 1959, 1980 và 1992 quy định tại mỗi đơn vị hành chính - lãnh thổ đều tổ chức HĐND và UBHC (sau này đổi tên là UBND).
9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Về cơ chế hình thành chính quyền địa phương: Đối với HĐND do tính chất là cơ quan đại diện của nhân dân nên cơ quan này chủ yếu được hình thành theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu, do nhân dân trực tiếp bầu ra. Trên thực tế, từ khi nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời đến nay, cả về mặt pháp lý và thực tiễn, HĐND các cấp đều do nhân dân trực tiếp bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. Đối với UBND: Ở nước ta, việc thành lập UBND được thực hiện chủ yếu theo cơ chế do HĐND bầu. Thời kỳ từ Hiến pháp năm 1946 đến năm 1960, cơ quan hành chính có tên gọi là ủy ban hành chính, có thời kỳ lấy tên là ủy ban hành chính - kháng chiến và do HĐND cùng cấp bầu ra.
Đối với cấp bộ và cấp huyện nơi không tổ chức HĐND thì UBHC bộ do HĐND các tỉnh bầu ra và ủy ban hành chính huyện do HĐND cấp xã bầu ra. Thời kỳ từ Hiến pháp 1959 đến Hiến pháp 1980, UBHC do HĐND cùng cấp bầu ra. Từ Hiến pháp năm 1992, việc thành lập UBND vẫn theo cơ chế bầu cử nhưng được đổi mới có sự kết hợp với cơ chế bổ nhiệm. Theo như quy định trên đây thì chính quyền địa phương bao giờ cũng gần nhân dân hơn, có điều kiện để phục vụ nhân dân tốt hơn.
Mỗi một cấp chính quyền đều có vị trí, vai trò hết sức quan trọng trong cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương. HĐND các cấp có vị trí pháp lý hết sức quan trọng trong hệ thống cơ quan chính quyền địa phương. Là cơ quan đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, các tổ chức chính trị xã hội, các tổ chức xã hội nghề nghiệp ở địa phương, đảm bảo cho sự phát triển toàn diện, ổn định ở địa phương, xứng đáng là cơ quan chính quyền của nhân dân. Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân HĐND là hình thức tổ chức chính quyền địa phương kiểu mới.
Nó không phải là cơ quan đại diện, tư vấn bên cạnh cơ quan hành chính hay là “cơ quan tự quản” như trong các chính quyền địa phương kiểu phong kiến 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com trước đây hay tư bản hiện nay mà là cơ quan đại diện quyền lực nhà nước của nhân dân trên địa bàn lãnh thổ - được coi là một bộ phận quyền lực hợp thành quyền lực nhà nước thống nhất chung của toàn quốc. Vị trí, vai trò của HĐND được quy định trong Hiến pháp của nhà nước ta và được quy định cụ thể trong bản Hiến pháp 2013 như sau: “HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên” [40]. Theo đó có thể thấy HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, là cơ quan quan trọng nhất ở địa phương. Vì nhà nước ta là nhà nước dân chủ, tất cả quyền lực thuộc về nhân dân, các cơ quan quyền lực do nhân dân bầu ra và cơ quan đó phải là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương.
Vị trí của HĐND được thể hiện ngày càng rõ nét trong tiến trình phát triển của các bản Hiến pháp Việt Nam. Trải qua gần 70 năm hình thành và phát triển, HĐND ở nước ta không ngừng kiện toàn và lớn mạnh, ngày càng thể hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình và thực sự là một bộ phận không thể thiếu của chính quyền địa phương. Ngay tại bản Hiến pháp đầu tiên năm 1946 đã dành 5 chương, 6 điều quy định vai trò, vị trí của HĐND. Ngày 22/11/1945 Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký sắc lệnh số 63/SL về tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính các cấp.
Nội dung chủ đạo của Sắc lệnh này là: Để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương trong nước Việt Nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính. Hội đồng nhân dân do dân bầu ra theo lối phổ thông và trực tiếp đầu phiếu là cơ quan thay mặt cho dân. Ủy ban nhân dân do các Hội đồng nhân dân bầu ra là cơ quan hành chính vừa thay mặt cho dân vừa đại diện cho Chính phủ. 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Hiến pháp 1946, hiến định hóa cách thức tổ chức cơ quan chính quyền địa phương trong chương V “HĐND - Ủy ban hành chính” với các điều từ điều 57 đến điều 62.
Cụ thể tại Điều 58 đã nêu “ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có HĐND do đầu phiếu phổ thông, trực tiếp bầu ra. HĐND tỉnh, thành phố, thị xã hay xã cử ra Ủy ban hành chính (sau đây viết tắt là UBHC). Ở bộ và huyện, chỉ có UBHC. UBHC do Hội đồng các tỉnh và thành phố bầu ra”.
Như vậy ngay từ lúc mới thành lập, HĐND chỉ có ở hai cấp đó là cấp tỉnh và cấp xã (không có ở huyện như hiện nay). Tuy nhiên, do điều kiện hoàn cảnh lịch sử lúc bấy giờ nên ủy ban hành chính tồn tại trong một thời gian dài còn HĐND không được thành lập ở nhiều nơi. Căn cứ vào quy định của Hiến pháp 1946 và các Sắc lệnh trong thời kỳ kháng chiến, nhằm phù hợp với tình hình thực tế của đất nước thì các Sắc lệnh quy định tổ chức chính quyền địa phương ở những vùng tạm thời bị địch kiểm soát và uy hiếp đã ra đời như Sắc lệnh số 254/SL ngày 19 tháng 11 năm 1948 và Sắc lệnh 255/SL ngày 19 tháng 11 năm 1948. Sau khi miền Bắc hoàn toàn được giải phóng nhà nước ta đã tiến hành các biện pháp nhằm củng cố chính quyền địa phương.
Sắc luật số 04/SL ngày 20 tháng 07 năm 1957, về thể lệ bầu cử HĐND các cấp và Sắc lệnh 110/SL ngày 31 tháng 05 năm 1958, về tổ chức chính quyền địa phương quy định tổ chức lại các cơ quan chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính. Hiến pháp năm 1959 đã thực hiện một sự đổi mới căn bản về tổ chức của cơ quan chính quyền địa phương. Theo quy định của Hiến pháp này thì đơn vị hành chính nước ta không còn cấp kỳ (Bộ). Nước được chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương; tỉnh chia thành huyện; thành phố, thị xã; huyện chia thành xã, thị trấn.
Ở các đơn vị hành chính nói trên đều được thành lập HĐND và UBHC, các thành phố có thể chia ra khu phố có HĐND và UBHC.