Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH THEO CƠ CHẾ MỘT CỬA, MỘT CỬA LIÊN THÔNG 1. Một số vấn đề lý luận về thủ tục hành chính 1. Khái niệm thủ tục hành chính Trong hoạt động quản lý nói chung và trong hoạt động quản lý của cơ quan nhà nước nói riêng, để giải quyết được bất cứ công việc nào cũng đều cần có những thủ tục phù hợp, theo từ điển Tiếng việt thì thủ tục theo nghĩa tổng quát “là những việc cụ thể phải làm theo một trật tự quy định, để tiến hành một công việc có tính chất chính thức”1. Theo giáo trình Thủ tục hành chính của học viện Hành chính quốc gia thì “thủ tục là phương thức, cách thức giải quyết công việc theo một trình tự nhất định, một thể lệ thống nhất, gồm một loạt nhiệm vụ liên quan chặt chẽ với nhau nhằm đạt được kết quả mong muốn”.2 Hoạt động quản lý Nhà nước cần phải tuân theo những quy tắc pháp lý, quy định và trình tự, cách thức khi sử dụng thẩm quyền của từng cơ quan để giải quyết công việc.
Thủ tục hành chính là một loại thủ tục gắn với hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước. Nghị định 63/2010/NĐ-CP ngày 08/6/2010 của Chính phủ có nêu rõ “Thủ tục hành chính là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan Nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến tổ chức, cá nhân”.3 Có nhiều cách hiểu khác nhau về thủ tục hành chính nhưng tựu chung lại có thể hiểu một cách chung nhất theo Giáo trình Thủ tục hành chính của Học viện hành chính quốc gia: “thủ tục hành chính là trình tự, cách thức giái quyết công 1 Từ điển Tiếng việt, Nhà xuất bản Đà Nẵng – 2003, tr. 960 2 Giáo trình thủ tục hành chính, học viện hành chính quốc gia – NXB khoa học và kỹ thuật – 2012, tr.5-6 3 Khoản 1, điều 3, Nghị định 63/2010/NĐ-CP ngày 08/6/2010 của Chính phủ Về kiểm soát thủ tục hành chính 14 vệc của các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền trong nối quan hộ nội bộ cùa hành chính và giữa các cơ quan hành chính nhà nước với các tổ chức và cá nhân công dân. Nó giữ vai trò dám báo cho công việc đạt được mục đích dã định, phù hợp với thấm quyền của các cơ quan nhà nước hoặc cùa các cá nhân, tổ chức được ủy quyền trong việc thực hiện chức năng quán lý nhà nước”.
Đặc điểm của thủ tục hành chính Thứ nhất, thủ tục hành chính được điều chỉnh bằng quy phạm thủ tục - là cơ sở pháp lý cho các cơ quan nhà nước thực hiện chức năng của mình. Thủ tục hành chính là một bộ phận cấu thành của hệ thống quy phạm thủ tục. Hệ thống quy phạm thủ tục là toàn bộ các quy tắc pháp lý quy định về trình tự, trật tự thực hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong việc giải quyết công việc công việc nhà nước và thực hiện nghĩa vụ hành chính đối với các cơ quan nhà nước, tổ chức và công dân. Đó cũng chính là các hệ thống các nguyên tắc quản lý và điều hành bắt buộc các cơ quan nhà nước cũng như các công chức phải tuân theo trong giải quyết công việc thuộc thẩm quyền của mình.
Là quy phạm thủ tục, thủ tục hành chính có chức năng làm cho các quy phạm nội dung của luật pháp được thực hiện thuận lợi. Thiếu thủ tục hành chính việc thực thi luật pháp sẽ gặp khó khăn, thậm chí không có khả năng đi vào đời sống thực tế. Thứ hai, thủ tục hành chính là trình tự thực hiện thẩm quyền trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Xét trong quá trình giải quyết công việc của các cơ quan hành chính nhà nước thì thủ tục hành chính là cách thức, trình tự mà các cơ quan hành chính nhà nước áp dụng để giải quyết các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật.
Trình tự này có thể từ dưới lên, từ cấp trên xuống mà cũng có những trình tự thực hiện song hành. Nói như vậy có nghĩa là thủ tục hành chính được phân biệt với thủ tục lập pháp và thủ tục tố tụng pháp. Thủ tục lập pháp là trình tự, cách thức xây dựng Hiến pháp và ban hành luật thuộc thẩm quyền của cơ quan lập pháp; thủ tục tố tụng tư pháp thuộc thẩm quyền của cơ quan tư pháp liên quan đến những hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, định tội. 15 Thứ ba, thụ tục hành chính rất đa dạng và phức tạp.
Tính đa dạng phức tạp được biểu hiện như sau: + Do nhiều cơ quan và công chức nhà nước thực hiện; + Quy định quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia mối quan hệ hành chính, trong đó bao gồm cả công việc của Nhà nước và công dân; + Việc quy định thủ tục hành chính phải kết hợp với những khuôn mẫu ổn định tương đối và chặt chẽ với các biện pháp thích ứng cho từng loại công việc và từng loại đối tượng; + Nền hành chính nhà nước hiện nay đang chuyển từ hành chính cai quản sang hành chính phục vụ đã tác động mạnh mẽ vào thủ tục hành chính; + Thực hiện chủ yếu ở công sở nhà nước, gắn liền với công tác văn thư và tổ chức ban hành, quản lý văn bản, giấy tờ; + Do chủ thể cơ quan hành chính nhà nước xây dựng để giải quyết công việc nên phụ thuộc rất nhiều vào ý chí chủ quan của chủ thể ban hành. + Trong bối cảnh của quá trình hội nhập khu vực và quốc tế hiện nay, các thủ tục hành chính có yếu tố nước ngoài cần phải phù hợp với thông lệ quốc tế. Thứ tư, thủ tục hành chính có tính năng động hơn so với các quy phạm nội dung của luật hành chính, đòi hỏi phải thay đổi nhanh hơn để thích ứng và phù hợp với nhu cầu thực tế của đời sống xã hội. Đây chính là yếu tố cần nhận thức đúng đắn giúp cho các nhà ban hành các quy định thủ tục hành chính ban hành các quy định phù hợp với thực tế khách quan và tiến trình phát triển kinh tế xã hội.4 Có thể thấy rằng thủ tục hành chính là một thành phần quan trọng cấu thành của nền hành chính, là loại thủ tục có những đặc điểm riêng, là một hiện tượng pháp lý có tính chất đôc lập tương đối.
4 Thủ tục hành chính và cải cách thủ tục hành chính trong bối cảnh hội nhập quốc tế ở Việt Nam, Nhà xuất bản Đại học quốc gia Hà Nội – 2016, tr. Phân loại thủ tục hành chính Kinh nghiệm thực tế của nước ta cũng như nhiều nước cho thấy muốn xây dựng và áp dụng thủ tục hành chính một cách có hiệu quả thì cần phân loại chúng một cách khoa học theo một số tiêu chí nhất định. Lợi ích của cách phân loại này là giúp cho người quản lý xác định được tính đặc thù của lĩnh vực mình phụ trách, từ đó đề ra những yêu cầu xây dựng cho lĩnh vực này những thủ tục cần thiết thích hợp, nhằm quản lý tốt những nhiệm vụ, mục tiêu của quản lý nhà nước. Dưới đây là một số đặc trưng thông dụng có thể giúp cho việc phân loại các thủ tục hành chính khi nghiên cứu chúng trong thực tế.
Theo đối tượng quản lý của Nhà nước Các thủ tục hành chính được xây dựng cho từng lĩnh vực quản lý nhà nước và được phân loại theo cơ cấu, chức năng của bộ máy quản lý nhà nước hiện hành. Có thể thấy như: - Thủ tục cấp giấy phép xây dựng - Thủ tục đăng ký kinh doanh – - Thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất - Thủ tục hộ tịch, hộ khẩu… Theo công việc của cơ quan Nhà nước Cách phân loại này, đơn giản có khả năng áp dụng rộng rãi. Theo cách phân loại này, thủ tục hành chính bao gồm: - Thủ tục thông qua và ban hành văn bản: Thủ tục thông qua và ban hành quyết định hành chính, thủ tục thông qua và ban hành văn bản hành chính. - Thủ tục tuyển dụng cán bộ, công chức: thủ tục tuyển dụng cán bộ quản lý, tuyển dụng cán bộ kỹ thuật, tuyển dụng nhân viên.
- Thủ tục khen thưởng cán bộ, công chức. Đặc điểm của các thủ tục trên là chúng gắn liền với hoạt động cụ thể của các cơ quan, phản ánh tính đặc thù trong quá trình vận dụng các thủ tục đó vào thực tiễn. Cách phân loại này có ý nghĩa thực tiễn quan trọng, giúp cho các chủ 17 thể thủ tục hành chính định hướng dễ dàng và chính xác hơn trong giải quyết các công việc có liên quan. Theo chức năng chuyên môn Cách phân loại này thường được áp dụng trong các cơ quan có chức năng quản lý chuyên môn.
Các cơ quan chuyên môn thực hiện các hoạt động của mình phải đảm bảo những thủ tục cần thiết theo yêu cầu chung của Nhà nước. Theo cách phân loại này, có các loại thủ tục hành chính như sau: - Thủ tục cung cấp các dịch vụ thông tin - Thủ tục kiểm tra mức độ an toàn trong lao động - Thủ tục hải quan… Theo quan hệ công tác Cách phân loại này còn thường được gọi là phân loại theo tính chất quan hệ thủ tục hành chính. Theo cách phân loại này, có ba nhóm thủ tục sau đây: - Thủ tục hành chính nội bộ: Thủ tục hành chính nội bộ là thủ tục thực hiện các công việc nội bộ trong cơ quan nhà nước, trong hệ thống cơ quan nhà nước và trong bộ máy nhà nước nói chung. Chúng bao gồm các thủ tục quan hệ lãnh đạo, kiểm tra của các cơ quan nhà nước cấp trên với cơ quan nhà nước cấp dưới; quan hệ hợp tác, phối hợp giữa các cơ quan cùng cấp, ngang cấp, ngang quyền; quan hệ công tác giữa chính quyền cấp tỉnh với các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan chuyên môn của UBND cấp trên.
Thủ tục hành chính nội bộ thường là thủ tục ban hành những quyết định chủ đạo, thủ tục ban hành quyết định quy phạm, thủ tục ban hành các quyết đinh cá biệt nội bộ, thủ tục khen thưởng kỷ luật, thủ tục lập các tổ chức và thi tuyển, bổ nhiệm cán bộ nhà nước.