Tổng quan nghiên cứu

Tỉnh Hải Dương có diện tích tự nhiên 1.662 km2 với quy mô dân số trên 1,7 triệu người, được phân chia thành 12 đơn vị hành chính cấp huyện gồm 1 thành phố, 1 thị xã và 10 huyện. Trong giai đoạn 2012 - 2016, tổng sản phẩm trên địa bàn tỉnh (GRDP) đạt tốc độ tăng trưởng kinh tế ấn tượng khoảng 7,9%, trong đó giá trị gia tăng khu vực nông, lâm nghiệp và thủy sản tăng 1,6%. Với hệ thống hành chính cơ sở gồm 226 xã, phường và thị trấn, ngân sách cấp xã giữ vai trò huyết mạch, tạo lập nguồn lực vật chất bảo đảm duy trì hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương và đầu tư phát triển hạ tầng cơ sở.

Tuy nhiên, công tác quản lý tài chính - ngân sách tại cấp xã, phường trên địa bàn tỉnh Hải Dương trong thời gian qua vẫn bộc lộ nhiều điểm nghẽn nghiêm trọng. Quy mô nguồn thu tại chỗ còn nhỏ lẻ, phân tán và phụ thuộc lớn vào số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cũng như nguồn thu tiền sử dụng đất thiếu tính ổn định. Đội ngũ cán bộ tài chính cơ sở còn nhiều bất cập, với tỷ lệ từ 30% đến 40% công chức thay đổi vị trí công tác sau mỗi chu kỳ 3 năm, làm nảy sinh tâm lý tư duy nhiệm kỳ và hạn chế hiệu quả điều hành ngân sách.

Mục tiêu nghiên cứu tập trung đánh giá thực trạng quản lý thu - chi ngân sách xã, phường tại Hải Dương trong giai đoạn 2012 - 2016, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp toàn diện cho giai đoạn 2017 - 2020. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn to lớn khi gắn kết chặt chẽ với Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới theo Quyết định 800/QĐ-TTg và Quyết định 1600/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ, góp phần thúc đẩy mục tiêu đạt 80% số xã (khoảng 180 xã) đạt chuẩn nông thôn mới vào năm 2020.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng lý luận về tài chính công và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước theo Luật Ngân sách Nhà nước số 01/2002/QH11 cùng Luật Ngân sách Nhà nước số 83/2015/QH13. Đồng thời, tác giả vận dụng các văn bản hướng dẫn chuyên ngành gồm Thông tư 60/2003/TT-BTC và Thông tư 118/2000/TT-BTC của Bộ Tài chính nhằm chuẩn hóa các quy trình tài khóa cấp cơ sở.

Khung lý thuyết tập trung làm rõ 3 khái niệm trọng tâm:

  • Tính chất lưỡng tính của ngân sách xã, phường: Vừa là một cấp ngân sách độc lập trong hệ thống tài chính nhà nước, vừa là một đơn vị dự toán cơ sở trực tiếp thụ hưởng và thực hiện chi tiêu mà không có đơn vị dự toán trực thuộc.
  • Chu trình quản lý ngân sách hoàn chỉnh: Bao gồm 3 khâu liên hoàn nối tiếp nhau gồm lập dự toán, chấp hành dự toán và quyết toán ngân sách gắn liền với công tác kiểm tra, thanh tra tài chính.
  • Cơ chế phân cấp nguồn thu: Phân định rõ các khoản thu ngân sách xã hưởng 100%, các khoản thu phân chia theo tỷ lệ điều tiết tối thiểu 70% (như thuế sử dụng đất phi nông nghiệp, lệ phí trước bạ nhà đất), và nguồn thu bổ sung có mục tiêu từ cấp trên.

Bên cạnh đó, luận văn tiếp thu mô hình quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra từng áp dụng thành công tại 6 cơ quan liên bang và bang Hessen của Cộng hòa Liên bang Đức, kinh nghiệm quản lý tài khóa của New Zealand từ cuối thập niên 80, cùng mô hình lập kế hoạch chi tiêu trung hạn từ 3 đến 5 năm với 6 trọng tâm quản trị tại Na Uy để đúc kết bài học cho địa phương.

Phương pháp nghiên cứu

Luận văn sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp giai đoạn 2012 - 2016 được trích xuất từ các báo cáo quyết toán của Sở Tài chính tỉnh Hải Dương, Cục Thống kê tỉnh Hải Dương, và Phòng Tài chính - Kế hoạch của 12 đơn vị hành chính cấp huyện.

Phương pháp chọn mẫu điển hình được áp dụng với cỡ mẫu khảo sát đại diện gồm 226 xã, phường, thị trấn trên toàn tỉnh; trong đó khảo sát chuyên sâu 58 xã tham gia giai đoạn 1 xây dựng nông thôn mới và các trường hợp điển hình như xã Hoàng Diệu (huyện Gia Lộc), xã Nhân Quyền (huyện Bình Giang).

Phương pháp phân tích tư liệu pháp quy, thống kê mô tả (tính toán số tuyệt đối, số tương đối, số bình quân) và phương pháp so sánh đối chiếu chuỗi thời gian 5 năm được thực hiện thông qua phần mềm Microsoft Excel. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này là nhằm lượng hóa chính xác sự chuyển dịch cơ cấu thu chi, kiểm định độ sai lệch giữa dự toán được giao và quyết toán thực tế, từ đó cung cấp căn cứ thực nghiệm tin cậy cho các đề xuất chính sách.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, tổng thu ngân sách xã, phường tại Hải Dương trong giai đoạn 2012 - 2016 có sự tăng trưởng nhưng cơ cấu thu thiếu bền vững. Các khoản thu cố định hưởng 100% tại chỗ chỉ đáp ứng một phần nhỏ nhu cầu chi, trong khi nguồn thu từ đấu giá quyền sử dụng đất chiếm hơn 50% tổng nguồn thu cho đầu tư phát triển, chịu sự phụ thuộc nặng nề vào các biến động trầm lắng của thị trường bất động sản.

Thứ hai, nguồn lực tài chính cơ sở chi phối trực tiếp đến tiến độ hoàn thành các tiêu chí nông thôn mới. Tính đến thời điểm ngày 31/12/2014, bình quân toàn bộ 226 xã trên địa bàn tỉnh chỉ mới đạt 6,7 trên tổng số 19 tiêu chí nông thôn mới (đạt tổng cộng 1.531 tiêu chí). Đối với 58 xã điểm giai đoạn 1, mức bình quân đạt 8,0 tiêu chí (tổng số 464 tiêu chí). Đáng chú ý, sự chênh lệch giữa các địa bàn là rất lớn: xã Nhân Quyền thuộc huyện Bình Giang đạt cao nhất với 13 tiêu chí, trong khi xã An Lương (huyện Thanh Hà) và xã Bình Lãng (huyện Tứ Kỳ) chỉ đạt vỏn vẹn 4 tiêu chí.

Thứ ba, cơ cấu chi ngân sách bộc lộ sự mất cân đối khi chi thường xuyên chiếm tỷ trọng chi phối, dao động từ 65% đến 75% tổng chi ngân sách xã. Khoản chi cho bộ máy hành chính, hội nghị, tiếp khách và khánh tiết còn biểu hiện lãng phí lớn. Trong khi đó, chi đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông và thủy lợi nội đồng còn dàn trải, dẫn tới tình trạng phát sinh nợ đọng xây dựng cơ bản kéo dài tại nhiều xã.

Thứ tư, chất lượng quản lý dự toán ngân sách bị ảnh hưởng tiêu cực bởi biến động nhân sự. Tỷ lệ từ 30% đến 40% cán bộ, công chức cấp xã thay đổi vị trí công tác sau mỗi chu kỳ 3 năm khiến việc lập dự toán hàng năm còn mang tính hình thức, chủ yếu sao chép số liệu cũ mà chưa phân tích sâu sát sự biến động của giá cả nông sản và tốc độ tăng trưởng kinh tế địa phương.

Thảo luận kết quả

Các dữ liệu nghiên cứu được biểu diễn trực quan qua hệ thống bảng tổng hợp phương sai ngân sách và biểu đồ cột so sánh cơ cấu thu chi qua 5 năm. Đồ thị phản ánh rõ xu hướng gia tăng của các khoản trợ cấp từ ngân sách cấp trên, cho thấy mức độ tự chủ tài chính tại cấp xã còn nhiều hạn chế.

Nguyên nhân chủ yếu xuất phát từ cơ chế phân cấp tài chính chậm đổi mới, năng lực chuyên môn của bộ phận tài chính xã chưa đồng đều và sự tác động của thiên tai đến nguồn thu nông nghiệp. Khi so sánh với các nghiên cứu của các chuyên gia kinh tế tại xã Hoàng Diệu (huyện Gia Lộc) hay các công trình nghiên cứu về ngân sách địa phương tại Hà Nội và Nam Định, kết quả tại Hải Dương khẳng định tính phổ biến của các nút thắt trong phân cấp ngân sách xã. Việc chuyển đổi sang phương thức quản lý chi tiêu theo kết quả đầu ra và kế hoạch tài chính trung hạn là giải pháp then chốt để tháo gỡ các tồn tại này.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện công tác quản lý ngân sách xã, phường trên địa bàn tỉnh Hải Dương giai đoạn 2017 - 2020, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp mang tính hành động cao:

Thứ nhất, hoàn thiện công tác quản lý và mở rộng nguồn thu bền vững. Ban Tài chính xã chủ trì phối hợp cùng Chi cục Thuế tiến hành rà soát triệt để quỹ đất công ích 5%, các cơ sở kinh doanh thương mại - dịch vụ và làng nghề nông thôn. Mục tiêu đặt ra là nâng tỷ lệ thu tự cân đối tại chỗ của ngân sách xã tăng thêm từ 15% đến 20% vào năm 2020, từng bước giảm tỷ trọng phụ thuộc vào nguồn bổ sung từ ngân sách cấp trên.

Thứ hai, tái cấu trúc chi tiêu và siết chặt kỷ luật ngân sách. UBND cấp xã phối hợp chặt chẽ với Kho bạc Nhà nước thực hiện nguyên tắc kiểm soát chi nghiêm ngặt, cắt giảm từ 10% đến 15% các khoản chi hội nghị, tiếp khách và chi hành chính không cấp thiết. Bố trí tỷ trọng chi đầu tư phát triển đạt từ 25% đến 30% tổng chi ngân sách hàng năm, tập trung hoàn thiện dứt điểm các công trình hạ tầng phục vụ 19 tiêu chí nông thôn mới và xử lý dứt điểm nợ đọng xây dựng cơ bản.

Thứ ba, đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin và minh bạch tài khóa. Sở Tài chính tỉnh Hải Dương chủ trì triển khai phần mềm quản lý kế toán ngân sách xã đồng bộ cho 100% xã, phường, thị trấn trước năm 2019. Tăng cường công khai số liệu dự toán và quyết toán tại trụ sở UBND cùng hệ thống truyền thanh cơ sở nhằm nâng cao vai trò giám sát của người dân.

Thứ tư, nâng cao chất lượng và ổn định đội ngũ cán bộ tài chính công. Sở Nội vụ phối hợp cùng UBND cấp huyện xây dựng kế hoạch bồi dưỡng chuyên sâu, bảo đảm 100% công chức tài chính - kế toán xã đạt chuẩn trình độ chuyên môn đại học hoặc cao đẳng; đồng thời kiểm soát tỷ lệ điều chuyển công tác dưới mức 20% mỗi nhiệm kỳ nhằm bảo đảm tính liên tục và chuyên nghiệp trong điều hành ngân sách.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Luận văn là tài liệu tham khảo thiết thực cho 4 nhóm đối tượng cụ thể:

Thứ nhất, đội ngũ công chức tài chính - kế toán và lãnh đạo UBND của 226 xã, phường, thị trấn tại tỉnh Hải Dương. Cán bộ cơ sở có thể vận dụng trực tiếp các chỉ dẫn về quy trình lập dự toán thu chi, quản lý hợp đồng thuê đất công ích và thủ tục thanh quyết toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản qua Kho bạc Nhà nước.

Thứ hai, lãnh đạo HĐND, UBND và Phòng Tài chính - Kế hoạch của 12 huyện, thị xã, thành phố. Luận văn cung cấp phương pháp luận khoa học trong việc phân bổ dự toán, xác định tỷ lệ điều tiết ngân sách và quản lý vốn Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới trên địa bàn.

Thứ ba, các nhà hoạch định chính sách tại Sở Tài chính tỉnh Hải Dương và Bộ Tài chính. Công trình cung cấp hệ thống dữ liệu thực nghiệm 5 năm (2012 - 2016), phản ánh chân thực những vướng mắc tại cấp cơ sở để tiếp tục hoàn thiện cơ chế phân cấp tài chính theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015.

Thứ tư, giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học chuyên ngành Tài chính - Ngân hàng, Quản lý công và Kinh tế phát triển. Luận văn đóng vai trò là một tài liệu tham khảo học thuật giá trị, kết hợp hài hòa giữa cơ sở lý luận, kinh nghiệm quốc tế và dữ liệu thực tế tại vùng đồng bằng sông Hồng.

Câu hỏi thường gặp

Tính chất lưỡng tính của ngân sách xã, phường thể hiện như thế nào trong thực tiễn?

Ngân sách cấp xã vừa giữ vai trò là một cấp ngân sách độc lập trong hệ thống ngân sách nhà nước 4 cấp (có dự toán thu chi do HĐND quyết định), vừa đóng vai trò là một đơn vị dự toán cơ sở trực tiếp chi tiêu kinh phí vì phía dưới xã không còn đơn vị dự toán trực thuộc nào khác.

Vì sao chi thường xuyên tại các xã ở Hải Dương giai đoạn 2012 - 2016 chiếm tỷ trọng cao từ 65% đến 75%?

Nguyên nhân chủ yếu do bộ máy cán bộ cấp xã tương đối cồng kềnh, các khoản chi sinh hoạt phí, phụ cấp, bảo hiểm chiếm tỷ lệ lớn trong dự toán được giao. Thêm vào đó, việc chưa kiểm soát chặt chẽ các khoản chi khánh tiết, hội nghị tại cơ sở đã làm gia tăng gánh nặng chi thường xuyên.

Nguồn thu từ đất có tầm quan trọng và rủi ro ra sao đối với ngân sách xã?

Nguồn thu từ đấu giá quyền sử dụng đất và tiền thuê đất công ích chiếm trên 50% tổng nguồn lực đầu tư phát triển tại các xã. Tuy nhiên, nguồn thu này rất bấp bênh và dễ sụt giảm mạnh khi thị trường bất động sản gặp trầm lắng, ảnh hưởng trực tiếp đến tiến độ xây dựng hạ tầng nông thôn.

Luận văn đã đúc kết bài học từ những mô hình quản lý tài chính quốc tế nào?

Tác giả đã kế thừa mô hình quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra tại Cộng hòa Liên bang Đức (thí điểm tại 6 cơ quan liên bang và bang Hessen), mô hình quản trị chi phí đầu ra của New Zealand và mô hình lập kế hoạch chi tiêu trung hạn 3 đến 5 năm tại Na Uy.

Mục tiêu quản lý tài chính và xây dựng nông thôn mới của tỉnh Hải Dương đến năm 2020 là gì?

Tỉnh Hải Dương đặt mục tiêu phấn đấu đạt 80% số xã (tương đương 180 trên 226 xã) hoàn thành chuẩn nông thôn mới vào năm 2020. Để đạt mục tiêu này, tỉnh tập trung đa dạng hóa nguồn thu, cắt giảm chi lãng phí và nâng cao tính tự chủ tài khóa của chính quyền cấp cơ sở.

Kết luận

Luận văn đã đạt được những đóng góp nổi bật về mặt khoa học và thực tiễn qua 5 nội dung chính:

  • Hệ thống hóa khung lý thuyết toàn diện về quản lý ngân sách xã, phường và bài học kinh nghiệm quốc tế phù hợp với bối cảnh phân cấp tài khóa tại Việt Nam.
  • Lượng hóa thực trạng thu - chi ngân sách tại 226 xã, phường, thị trấn tỉnh Hải Dương giai đoạn 2012 - 2016 qua chuỗi số liệu thực nghiệm tin cậy.
  • Làm rõ mối tương quan giữa nguồn lực ngân sách cơ sở với tiến độ hoàn thành 19 tiêu chí thuộc Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới.
  • Xây dựng 4 nhóm giải pháp khả thi nhằm cơ cấu lại thu - chi, đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin và chuẩn hóa đội ngũ cán bộ tài chính xã.
  • Đề xuất các khuyến nghị chính sách đồng bộ cho các cơ quan quản lý nhà nước nhằm triển khai hiệu quả Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015.

Lộ trình thực hiện tiếp theo cần triển khai theo 3 giai đoạn: năm 2017 hoàn thiện quy chế chi tiêu nội bộ; giai đoạn 2018 - 2019 số hóa 100% phần mềm kế toán xã; năm 2020 hoàn thành mục tiêu 180 xã nông thôn mới. Các cơ quan quản lý và nhà nghiên cứu cần chủ động áp dụng các giải pháp này vào thực tiễn quản lý địa phương.