CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP HUYỆN 1. KHÁI QUÁT VỀ CHI NGÂN SÁCH VÀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP HUYỆN 1. Khái niệm, ñặc ñiểm chi Ngân sách nhà nước a. Khái niệm Ngân sách nhà nước Có rất nhiều khái niệm về NSNN do các nhà nghiên cứu ñưa ra nhưng vẫn chưa có khái niệm thống nhất.
Tuy nhiên, có hai quan niệm phổ biến về NSNN. Quan niệm thứ nhất cho rằng NSNN là bảng kế hoạch thu chi bằng tiền của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất ñịnh. Quan niệm thứ hai cho rằng NSNN là tổng số tiền thu và chi của Nhà nước. Luật NSNN Việt Nam năm 2015 có ñịnh nghĩa về NSNN: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi ñược dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất ñịnh do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết ñịnh ñể bảo ñảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước” [21,trang 2].
Thực chất NSNN phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa một bên là Nhà nước và một bên là chủ thể khác trong xã hội trong quá trình phân phối tổng sản phẩm quốc dân dưới hình thái giá trị. NSNN là một thể thống nhất, trong ñó có phân cấp giữa Ngân sách trung ương và Ngân sách ñịa phương phù hợp với hệ thống tổ chức BMNN theo luật ñịnh. Hệ thống NSNN là thống nhất, hoạt ñộng theo nguyên tắc tập trung, dân chủ, công khai, có phân công trách nhiệm gắn với quyền hạn phân cấp quản lý giữa các ngành, các cấp. Khái niệm và ñặc ñiểm chi Ngân sách nhà nước Trên quan ñiểm của các nhà quản lý ngân sách có thể hiểu Chi NSNN là việc nhà nước phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm ñảm bảo ñiều kiện 8 vật chất ñể duy trì sự hoạt ñộng và thực hiện chức năng của nhà nước và ñáp ứng nhu cầu ñời sống kinh tế - xã hội theo các nguyên tắc nhất ñịnh.
Chi NSNN là các khoản chi tiêu của chính phủ nhằm ñạt nhiều mục ñích khác nhau về kinh tế, xã hội và cả về mục ñích chính trị. Hoặc ñối với các nhà quản lý ngân sách, chi ngân sách có thể ñược coi là những khoản chi tiêu do chính phủ hoặc các pháp nhân hành chính thực hiện ñể ñạt ñược các mục tiêu công ích, chẳng hạn như: bảo vệ an ninh và trật tự, cứu trợ bảo hiểm, trợ giúp kinh tế, chống thất nghiệp…. “Chi Ngân sách nhà nước bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo ñảm quốc phòng, an ninh, bảo ñảm hoạt ñộng của BMNN; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy ñịnh của pháp luật” [20,trang 1]. Chi NSNN là các quan hệ tài chính tiền tệ ñược hình thành trong quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm ñảm bảo trang trải cho các nhu cầu chi tiêu của BMNN và thực hiện các chức năng chính trị - kinh tế - xã hội của nhà nước.
Như vậy, phạm vi chi NSNN là rất rộng, bao trùm mọi lĩnh vực ñời sống, liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp ñến mọi ñối tượng. Từ khái niệm trên có thể thấy chi NSNN dưới lăng kính kinh tế là cung cấp nguồn lực chủ yếu ñể tạo ra hàng hóa dịch vụ công nhằm giải quyết những vấn ñề quan trọng mà khu vực tư nhân không muốn hay không có khả năng thu hồi chi phí. Thực chất chi NSNN là việc cung cấp các phương tiện tài chính cho các nhiệm vụ của Ngân sách nhà nước. ∗ Chi NSNN có ñặc ñiểm chủ yếu sau: Chi NSNN gắn chặt với quyền lực Nhà nước.
Cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà nước là chủ thể duy nhất quyết ñịnh nội dung, cơ cấu, quy mô và mức ñộ các khoản chi NSNN. Chính vì thế 9 mà các khoản chi NSNN mang tính pháp lý cao. Các khoản chi NSNN không mang tính bồi hoàn trực tiếp. ðặc ñiểm này giúp ta phân biệt các khoản chi NSNN với các khoản tín dụng, các hoạt ñộng kinh doanh.
Hiệu quả mà các khoản chi NSNN thường ñược xem xét trên tầm vĩ mô dựa vào mức ñộ hoàn thành các chỉ tiêu kinh tế, chính trị, xã hội của Nhà nước mà các khoản chi ñó ñảm nhiệm. Các khoản chi NSNN gắn liền với sự vận ñộng của các phạm trù giá trị như tiền lương, giá cả, lãi suất, tỷ giá hối ñoái và các phạm trù khác thuộc lĩnh vực tiền tệ. ðặc ñiểm này cho thấy chính sách quản lý, ñiều hành các khoản chi NSNN cũng như kiểm soát chi NSNN có ý nghĩa rất quan trọng ñối với chính sách tài khóa, tiền tệ nói riêng và nền kinh tế nói chung. Chi NSNN liên quan ñến rất nhiều chủ thể kinh tế, diễn ra liên tục trên diện rộng toàn quốc gia và chịu sự tác ñộng của rất nhiều yếu tố.
Do ñó, quản lý kiểm soát chi NSNN là công việc có tính chất khá phức tạp. Chức năng của chi Ngân sách nhà nước Chi Ngân sách nhà nước có ba chức năng cơ bản là: Chức năng phân bổ nguồn lực: Nhờ vào chức năng phân bổ nguồn lực của chi NSNN mà nguồn lực NSNN thuộc quyền chi phối của Nhà nước ñược tổ chức, sắp xếp, phân phối một cách có tính toán, cân nhắc, khoa học theo những tiêu chuẩn, tỷ lệ hợp lý nhằm nâng cao tính hiệu quả kinh tế - xã hội của việc sử dụng các nguồn lực ñó và ñảm bảo cho nền kinh tế phát triển ổn ñịnh và bền vững theo hướng ñi của chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ñã ñược ñề ra. NSNN nhờ vào chức năng này mà ñược tạp lập, phân phối và sử dụng; ñồng thời ñẩy mạnh công cuộc hoàn thiện cơ cấu sản xuất và cơ cấu kinh tế - xã hội. Chức năng phân phối thu nhập: Dựa vào chức năng phân phối thu nhập 10 của chi NSNN mà chi NSNN ñược sử dụng vào việc phân phối và phân phối lại các nguồn lực tài chính trong xã hội nhằm thực hiện mục tiêu công bằng trong xã hội.
Nhà nước là chủ thể phân phối trên tư cách là bên có quyền lực chính trị và NSNN là ñối tượng mà Nhà nước phân phối mà ñã thuộc quyền sở hữu của Nhà nước hoặc ñang là thu nhập của các pháp nhâ, cá nhân trong xã hội. Chức năng ñiều chỉnh và kiểm soát: Chi NSNN là một bộ phận của NSNN và cũng là một công cụ quản lý NSNN của Nhà nước; với chức năng này chi NSNN góp phần không nhỏ trong quá trình quản lý NSNN có hiệu quả các hoạt ñộng kinh tế - xã hội của Nhà nước. Vai trò của chi Ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước là công cụ ñiều chỉnh vĩ mô nền kinh tế - xã hội, ñịnh hướng phát triển sản xuất, ñiều tiết thị trường, bình ổn giá cả, ñiều chỉnh ñời sống xã hội. Chi NSNN có vai trò quan trọng trong toàn bộ hoạt ñộng kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng và ðối ngoại của ñất nước.
Trong nền kinh tế thị trường, chi NSNN có một số vai trò quan trọng sau: Vai trò ñảm bảo duy trì sự tồn tại và hoạt ñộng của BMNN: ñể duy trì sự tồn tại và hoạt ñộng, BMNN cần phải có nguôn tài chính ñảm bảo cho các nhu cầu chi tiêu. Các nhu cầu chi tiêu của BMNN ñược ñáp ứng bởi công cụ tài chính nhà nước, ñặc biệt là NSNN. Vai trò trong việc thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô: Trong nền kinh tế thị trường hiện ñại, việc ñề cao vai trò của Nhà nước trong quản lý vĩ mô nền kinh tế và phát huy vai trò kinh tế Nhà nước ở một giới hạn hợp lý là một trong những nhân tố cơ bản ñể ñiều tiết sự phát triển của nền kinh tế nhằm ñạt tới ổn ñịnh, hiệu quả và công bằng. Do vị trí ñặc biệt của mình, chi NSNN trở thành công cụ ñóng vai trò chủ yếu trong việc ñiều chỉnh các quan hệ kinh tế - xã hội nhằm ñạt tới các mục tiêu ñã ñịnh của kinh tế vĩ mô.
11 ðiều tiết trong kinh tế, thúc ñẩy phát triển: Thông qua hoạt ñộng chi ngân sách, Nhà nước sẽ cung cấp kinh phí ñầu tư cho cơ sở kết cấu hạ tầng, hình thành các doanh nghiệp thuộc các ngành then chốt trên cơ sở ñó tạo ra môi trường và ñiều kiện thuận lợi cho sự ra ñời và phát triển các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế (có thể thấy rõ tầm quan trọng của ñiện lực, viễn thông, hàng không ñến các hoạt ñộng kinh doanh của các doanh nghiệp). Bên cạnh ñó, việc cấp vốn hình thành các doanh nghiệp nhà nước là một trong những biện pháp căn bản ñể chống ñộc quyền và giữ cho thị trường khỏi rơi vào tình trạn cạnh tranh không hoàn hảo. Và trong những ñiều kiện cụ thể, nguồn kinh phí trong ngân sách cũng có thể ñược sử dụng ñể hỗ trợ cho sự phát triển của các doanh nghiệp, ñảm bảo tính ổn ñịnh về cơ cấu hoặc chuẩn bị cho việc chuyển sang cơ cấu mới hợp lý hơn. Giải quyết các vấn ñề xã hội: Xây dựng và phát triển các vấn ñề như y tế, giáo dục, giao thông… Trợ giúp trực tiếp và dành cho những người có thu nhập thấp hay có hoàn cảnh ñặc biệt như chi về trợ cấp xã hội, trợ cấp gián tiếp dưới hình thức trợ giá cho các mặt hàng thiết yếu, các khoản chi phí ñể thực hiện chính sách dân số, chính sách việc làm, chống mù chữ, hỗ trợ ñồng bào bão lụt… 1.
Nội dung chi ngân sách nhà nước Chi thường xuyên: Là những khoản chi không có trong khu vực ñầu tư và có tính chất thường xuyên ñể ñảm bảo cho hoạt ñộng của các cơ quan nhà nước nhằm duy trì “ñời sống quốc gia”. Về nguyên tắc, các khoản chi này phải ñược ñảm bảo bằng các khoản thu không mang tính hoàn trả (thu trong cân ñối) của NSNN. Hay Chi thường xuyên là nhiệm vụ chi của NSNN nhằm bảo ñảm hoạt ñộng của BMNN, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội [21, ñiều 4]. 12 Chi thường xuyên bao gồm: + Chi cho các cơ quan quản lý nhà nước ñể thực hiện những nhiệm vụ ñược giao phó ñảm bảo hoạt ñộng của BMNN.