CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1.1 Tổng quan về ngân sách nhà nước và chi ngân sách nhà nước 1.1 Các khái niệm - Ngân sách nhà nước Theo Luật ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13 được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 25/6/2015 và có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2017 thì “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” - Chi ngân sách nhà nước Chi NSNN là quá trình Nhà nước sử dụng các nguồn lực tài chính tập trung được vào thực hiện các chức năng, nhiệm vụ kinh tế, chính trị và xã hội của Nhà nước trong từng công việc cụ thể. Chi NSNN có quy mô rộng và mức độ rộng lớn, bao gồm nhiều lĩnh vực, tại các địa phương các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp của Nhà nước. - Kiểm soát chi NSNN Kiểm soát chi NSNN là quá trình các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN theo các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn và định mức chi tiêu do Nhà nước quy định dựa trên cơ sở những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong từng thời kỳ.2 Hệ thống ngân sách nhà nước Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách gắn bó hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân sách và được tổ chức theo một cơ cấu nhất định. NSNN bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương.
Ngân sách trung ương là các khoản thu ngân sách nhà nước phân cấp cho cấp trung ương hưởng và các khoản chi ngân sách nhà nước thuộc nhiệm vụ chi của cấp trung ương. Ngân sách địa phương là các khoản thu ngân sách nhà nước phân cấp cho 9 cấp địa phương hưởng, thu bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương và các khoản chi ngân sách nhà nước thuộc nhiệm vụ chi của cấp địa phương. Ngân sách địa phương gồm ngân sách của các cấp chính quyền địa phương, trong đó: - Ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách tỉnh), bao gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách của các huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương - Ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách huyện), bao gồm ngân sách cấp huyện và ngân sách của các xã, phường, thị trấn; - Ngân sách các xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã). Ngân sách nhà nước Ngân sách Trung ương Ngân sách địa phương Ngân Ngân Ngân sách sách sách tỉnh huyện xã Hình 1.1: Sơ đồ Hệ thống NSNN Việt Nam Nguồn: Tác giả tổng hợp từ Nghị định số 163 /2016/NĐ-CP 1.3 Vai trò của ngân sách nhà nước NSNN có vai trò rất quan trọng trong toàn bộ hoạt động kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng và đối ngoại của đất nước.
Cần hiểu rằng, vai trò của NSNN luôn gắn liền với vai trò của Nhà nước theo từng giai đoạn nhất định. Đối với nền kinh tế thị trường, NSNN đảm nhận vai trò quản lý vĩ mô đối với toàn bộ nền KT-XH. - Ngân sách Nhà nước có vai trò huy động nguồn tài chính để đảm bảo các chi tiêu của Nhà nước. Đồng thời NSNN thực hiện cân đối giữa các khoản thu và các khoản chi (bằng tiền) của Nhà nước.
- NSNN trong giai đoạn hiện nay có vai trò là công cụ điều tiết vĩ mô nền KT- XH và Nhà nước chỉ có thể thực hiện điều chỉnh thành công khi có nguồn 10 tài chính đảm bảo, tức là khi sử dụng triệt để và có hiệu quả các công cụ ngân sách. Cụ thể: + Về mặt phát triển kinh tế: NSNN được sử dụng để đầu tư cho nền kinh tế phát triển hoặc hình thành cơ cấu kinh tế mới như: D ng vốn NSNN để đầu tư vào kết cấu hạ tầng như giao thông, điện, nước, thuỷ lợi… Hoặc thực hiện những ưu đãi về tín dụng hoặc thuế nhằm khuyến khích phát triển những ngành nghề hoặc vùng cần phát triển. Khi nền kinh tế suy thoái, nhà nước có thể tăng chi ngân sách cho đầu tư, cắt giảm thuế nhằm kích cầu, hỗ trợ nền kinh tế sớm phục hồi. Thông qua các khoản chi đầu tư từ vốn ngân sách và ưu đãi thuế để thúc đẩy hình thành cơ cấu kinh tế mới, hợp lý hơn, qua đó phát huy các nguồn lực trong xã hội một cách có hiệu quả.
+ Về mặt ổn định KT - XH: Vai trò này của NSNN được thể hiện qua các hoạt động như: Lập qu dự trữ nhà nước về hàng hoá, vật tư thiết yếu, các qu dự phòng tài chính (kể cả bằng vàng và ngoại tệ) để ổn định kinh tế xã hội khi có sự biến động do thiên tai mà Nhà nước cần can thiệp; Hỗ trợ các qu bình ổn giá, qu bảo hiểm xã hội; Cấp tín dụng ưu đãi hoặc mua lạị các doanh nghiệp có vị trí quan trọng đang gặp khó khăn, có nguy cơ giải thể hoặc phá sản; Lập qu dự trữ ngoại tệ để ổn định tỷ giá. + Về mặt thị trường, thực hiện công bằng xã hội: NSNN có vai trò quan trọng trong việc thực hiện công bằng xã hội như: Chi phúc lợi công cộng nhằm tạo điều kiện nâng cao mặt bằng xã hội; Chi trợ cấp đối với những người có hoàn cảnh khó khăn Chi trợ cấp thất nghiệp nhằm ổn định xã hội.4 Nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước Theo Luật NSNN số 83/2015/QH13 ngày 25/6/2015, quản lý NSNN bao gồm 11 nguyên tắc sau: Một là, NSNN được quản lý thống nhất, tập trung dân chủ, hiệu quả, tiết kiệm, công khai, minh bạch, công bằng; có phân công, phân cấp quản lý; gắn quyền hạn với trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước các cấp. Hai là, toàn bộ các khoản thu, chi ngân sách phải được dự toán, tổng hợp đầy đủ vào NSNN. Ba là, các khoản thu ngân sách thực hiện theo quy định của các luật thuế và chế độ thu theo quy định của pháp luật.
Bốn là, các khoản chi ngân sách chỉ được thực hiện khi có dự toán được cấp có thẩm quyền giao và phải bảo đảm đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do 11 cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định. Ngân sách các cấp, đơn vị dự toán ngân sách, đơn vị sử dụng ngân sách không được thực hiện nhiệm vụ chi khi chưa có nguồn tài chính, dự toán chi ngân sách làm phát sinh nợ khối lượng xây dựng cơ bản, nợ kinh phí thực hiện nhiệm vụ chi thường xuyên. Năm là, bảo đảm ưu tiên bố trí ngân sách để thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước trong từng thời kỳ về phát triển kinh tế xóa đói, giảm nghèo; chính sách dân tộc; thực hiện mục tiêu bình đẳng giới; phát triển nông nghiệp, nông thôn, giáo dục, đào tạo, y tế, khoa học, công nghệ và những chính sách quan trọng khác. Sáu là, bố trí ngân sách để thực hiện nhiệm vụ phát triển KT-XH; bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại, kinh phí hoạt động của bộ máy nhà nước.
Bảy là, NSNN bảo đảm cân đối kinh phí hoạt động của tổ chức chính trị và các tổ chức chính trị - xã hội. Tám là, kinh phí hoạt động của các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp được thực hiện theo nguyên tắc tự bảo đảm; NSNN chỉ hỗ trợ cho các nhiệm vụ Nhà nước giao theo quy định của Chính phủ. Chín là, bảo đảm chi trả các khoản nợ lãi đến hạn thuộc nhiệm vụ chi của NSNN. Mười là, việc quyết định đầu tư và chi đầu tư chương trình, dự án có sử dụng vốn NSNN phải phù hợp với Luật đầu tư công và quy định của pháp luật có liên quan.
Mười một là, NSNN không hỗ trợ kinh phí hoạt động cho các qu tài chính nhà nước ngoài ngân sách. Trường hợp được NSNN nước hỗ trợ vốn điều lệ theo quy định của pháp luật thì phải phù hợp với khả năng của NSNN và chỉ thực hiện khi đáp ứng đủ các điều kiện sau: được thành lập và hoạt động theo đúng quy định của pháp luật; có khả năng tài chính độc lập; có nguồn thu, nhiệm vụ chi không trùng với nguồn thu, nhiệm vụ chi của NSNN.5 Phân loại chi NSNN Chi NSNN là một công cụ, chính sách tài chính của mỗi quốc gia và có ảnh hưởng lớn đối với sự phát triển KT-XH của đất nước. Chi NSNN gồm chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển và chi trả nợ tiền của Chính phủ vay. - Chi thường xuyên: gồm các khoản chi cho xã hội và gắn liền với chức năng quản lý Nhà nước, chi thường xuyên gồm các khoản chi sau đây: 12 + Chi quản lý nhà nước: chi quản lý nhà nước để thực hiện theo các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước.
Đây là khoản chi bắt buộc nhằm đảm bảo sự hoạt động của các cơ quan quản lý từ trung ương tới địa phương, hoạt động của cơ quan Đảng, Đoàn thể và của các tổ chức chính trị, xã hội. + Chi quốc phòng, an ninh: nhằm để đảm bảo sự tồn tại của đất nước và các hoạt động quan trọng khác có liên quan đến lĩnh vực quốc phòng, an ninh. + Chi sự nghiệp: bao gồm những khoản chi cho các dịch vụ và hoạt động xã hội phục vụ nhu cầu phát triển KT-XH và nâng cao dân trí của dân cư. Chi sự nghiệp gồm sự nghiệp giáo dục và đào tạo, y tế, nghiên cứu khoa học, sự nghiệp kinh tế… Đây là các khoản chi quan trọng nhằm đảm bảo cho việc tái sản xuất kết hợp với sức lao động có chất lượng cao.
Sự tham gia của Nhà nước trong cấp phát tài chính cho hoạt động sự nghiệp mang ý nghĩa về mặt kinh tế và xã hội rất lớn. Về mặt kinh tế đây là khoản chi có tác động đến quá trình tái sản xuất và quá trình tạo ra thu nhập quốc dân, nhờ đó mà trình độ và sức khoẻ người lao động được nâng cao từ đó góp phần tăng năng suất lao động. Về mặt xã hội nó góp phần nâng cao mức sống và thu nhập của nhân dân do lợi ích từ các hoạt động dịch vụ công ích, phúc lợi mang lại.