CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HỆ THỐNG KIỂM SOÁT NỘI BỘ TRONG KHU VỰC CÔNG 1. Tổng quan về hệ thống kiểm soát nội bộ nói chung 1. Khái quát về lịch sử hình thành và phát triển Khái niệm KSNB bắt đầu xuất hiện vào đầu thế kỷ XX trong các tài liệu về kiểm toán với một ý nghĩa rất đơn giản là các biện pháp nhằm bảo vệ tiền không bị các nhân viên biển thủ. Đến năm 1929, thuật ngữ KSNB được đề cập chính thức trong một công bố của Cục Dự trữ Liên bang Hoa Kỳ (Federal Reserve Bulletin).
Theo đó, KSNB được định nghĩa là một công cụ để bảo vệ tiền và các tài sản khác đồng thời thúc đẩy nâng cao hiệu quả hoạt động. Công nhận tầm quan trọng của KSNB, nhiều tổ chức đã tham gia nghiên cứu về vấn đề này. Trong những năm 1990, các khuôn khổ về KSNB ra đời như COSO (Mỹ), Turnbull (Anh), CoCo (Canada) xuất hiện. Trong đó, báo cáo của COSO được sử dụng rộng rãi nhất.
(International Federation of Accountants, 2006) COSO là một Ủy ban thuộc Hội đồng quốc gia Hoa Kỳ về việc chống gian lận trên báo cáo tài chính, thường gọi là ủy ban Treadway. Ủy ban COSO được thành lập vào năm 1985 dưới sự bảo trợ của 5 tổ chức nghề nghiệp (AICPA, AAA, FEI, IMA, IIA), mỗi tổ chức này đã chỉ định một đại diện để lập ra Ủy ban COSO. Đến năm 1992, COSO đã phát hành báo cáo về KSNB. Báo cáo COSO 1992 là tài liệu đầu tiên trên thế giới đưa ra khuôn mẫu lý thuyết KSNB một cách đầy đủ và có hệ thống.
Đặc điểm nổi bật của báo cáo này là cung cấp một tầm nhìn rộng và mang tính quản trị, trong đó KSNB không chỉ là một 14 vấn đề liên quan đến báo cáo tài chính mà được mở rộng ra cho cả phương diện hoạt động và tuân thủ. Sau đó, hàng loạt các nghiên cứu về phát triển KSNB trong nhiều lĩnh vực khác nhau đã ra đời, chẳng hạn như: Phát triển về phía quản trị (báo cáo COSO 2004), phát triển cho các doanh nghiệp nhỏ (báo cáo COSO 2006), phát triển theo hướng công nghệ thông tin (CoBIT 1996), phát triển theo hướng kiểm toán độc lập và theo hướng kiểm toán nội bộ (SAS 78, SAS 94, ISA 315, ISA 265), phát triển theo hướng chuyên sâu vào lĩnh vực ngân hàng (Báo cáo Basel 1998). Sau 21 năm kể từ khi Ủy ban COSO ban hành báo cáo COSO 1992, môi trường hoạt động kinh doanh đã có nhiều thay đổi đáng kể, đặc biệt là sự phát triển của công nghệ thông tin. Do đó, vào năm 2013, Ủy ban COSO đã cập nhật và cải tiến báo cáo nhằm giúp các tổ chức thiết kế và phát triển hệ thống KSNB phù hợp [12].
Khái niệm về hệ thống kiểm soát nội bộ Theo COSO năm 1992 đưa ra nhận định về KSNB: “KSNB là một quá trình do người quản lý, hội đồng quản trị và các nhân viên của đơn vị chi phối, nó được thiết lập để cung cấp một sự bảo đảm hợp lý nhằm thực hiện ba mục tiêu: Báo cáo tài chính đáng tin cậy; Các luật lệ và quy định được tuân thủ; Hoạt động hữu hiệu và hiệu quả”. Sau hơn 20 năm, COSO đã ban hành bản cập nhật mới là COSO Internal Control 2013, theo đó “KSNB là một quy trình đưa ra bởi Ban quản trị của doanh nghiệp, nhà quản lý và các nhân sự khác, được thiết kế để đưa ra sự đảm bảo cho việc đạt được mục tiêu về hoạt động, báo cáo và tuân thủ”. 15 Hội đồng Quá trình Hoạt động quản trị Con Hội người đồng Kiểm soát Nhà quản quản Báo cáo nội bộ lý trị Nhân viên Đảm bảo hợp lý Tuân thủ Sơ đồ 1.1: Khái quát khái niệm KSNB theo quan điểm của COSO (Nguồn: [12]) KSNB và hệ thống KSNB cùng có chung mục đích, đều do con người xây dựng, thiết lập nhưng chúng có những điểm khác nhau: - KSNB thường đi vào kiểm soát với những chính sách, thủ tục, nguyên tắc, quy định có tính hệ thống được thừa nhận rộng rãi, phổ biến và bao trùm. KSNB thường quan tâm đến mục tiêu kiểm soát hơn là các hành vi cụ thể và thủ tục kiểm soát, với những quan điểm khác nhau trong từng điều kiện và giai đoạn cụ thể.
- Hệ thống KSNB là nói đến các chính sách, thủ tục, các bước kiểm soát do lãnh đạo đơn vị xây dựng có tính chất bao trùm tất cả mọi lĩnh vực trong đơn vị. Vậy, hệ thống KSNB bao gồm cả KSNB và con người cùng với những phương tiện có tính chất kỹ thuật, cấu trúc hướng vào kiểm soát mang tính bền vững, ổn định, đảm bảo và lâu dài. Hệ thống KSNB thường được bản thân các lãnh đạo đơn vị xây dựng, thiết lập hướng vào kiểm soát các hoạt động trong phạm vi và trách nhiệm của đơn vị [12]. Mục tiêu của hệ thống kiểm soát nội bộ Theo tài liệu của COSO, hệ thống KSNB được thiết lập nhằm đảm bảo các mục tiêu: Hoạt động hữu hiệu và hiệu quả; Thông tin đáng tin cậy; Sự tuân thủ các luật lệ và quy định.
Thông tư quy định về KSNB, kiểm toán nội bộ Ngân hàng Nhà nước Việt Nam số 16/2011/TT-NHNN ngày 17/8/2011, tại Chương II Điều 4 xác định mục tiêu của KSNB: “Đảm bảo hoạt động của từng đơn vị được triển khai đúng định hướng, các biện pháp tổ chức thực hiện nhiệm vụ có hiệu lực và hiệu quả; Phát hiện, ngăn chặn các rủi ro có thể xẩy ra trong hoạt động tại đơn vị; Quản lý, sử dụng tài sản và các nguồn lực tại đơn vị an toàn và hiệu quả; Bảo đảm tuân thủ pháp luật và các quy chế, quy trình nghiệp vụ, quy định nội bộ” [13]. Như vậy, xét về mục tiêu, nói chung hệ thống KSNB gồm bốn mục tiêu: bảo vệ tài sản của đơn vị, đảm bảo tính chính xác của thông tin kế toán, đảm bảo tuân thủ pháp luật, đảm bảo hiệu quả hoạt động và năng lực quản lý. Cụ thể: Thứ nhất, tài sản của đơn vị phải được bảo vệ. Tài sản ở đây có thể là vô hình, hữu hình, có thể là vật chất hoặc phi vật chất.
Chúng có thể bị đánh cắp, bị lạm dụng vào các mục đích khác nhau hoặc bị hư hại nếu không được bảo vệ bởi các hệ thống kiểm soát thích hợp. Thứ hai, các thông tin phải đảm bảo độ tin cậy. Thông tin là căn cứ quan trọng để hình thành các quyết định quản lý. Vì vậy, thông tin cung cấp phải đảm bảo tính kịp thời về thời gian, tính chính xác và tin cậy về thực trạng hoạt động đồng thời phản ánh đầy đủ, khách quan các nội dung chủ yếu của các hoạt động kinh tế tài chính.
Thứ ba, bảo đảm việc tuân thủ các quy định pháp lý. Hệ thống KSNB được thiết kế trong các tổ chức sự nghiệp công phải đảm bảo luật pháp và các 17 quy định pháp lý liên quan đến hoạt động tổ chức, quản lý của đơn vị phải được tuân thủ đúng mức. Thứ tư, bảo đảm hiệu quả của hoạt động, hiệu năng quản lý. Các quá trình kiểm soát trong đơn vị được thiết kế nhằm ngăn ngừa sự lặp lại không cần thiết các tác nghiệp, gây ra sự lãng phí trong hoạt động và sử dụng kém hiệu quả các nguồn lực.
Ngoài ra, định kỳ các nhà quản lý thường đánh giá kết quả hoạt động trong đơn vị được thực hiện với cơ chế giám sát của hệ thống KSNB của đơn vị nhằm nâng cao khả năng quản lý điều hành của bộ máy quản lý. Các bộ phận hợp thành hệ thống kiểm soát nội bộ Theo Báo cáo COSO 1992, hệ thống KSNB bao gồm 5 bộ phận có mối liên hệ chặt chẽ với nhau, bao gồm: Môi trường kiểm soát, đánh giá rủi ro, hoạt động kiểm soát, thông tin và truyền thông, giám sát. Trong khuôn mẫu báo cáo COSO 2013, 5 bộ phận cấu thành theo báo cáo COSO 1992 vẫn được giữ nguyên. Tuy nhiên, trong nội dung chi tiết, có một số thay đổi cho phù hợp với thay đổi của môi trường kinh doanh, ngoài ra, nội dung căn bản của năm bộ phận được tổng hợp thành 17 nguyên tắc giúp nhà quản lý dễ dàng hơn trong việc thiết lập hệ thống KSNB.
Các nguyên tắc theo báo cáo COSO 2013 được trình bày chi tiết ở Phụ lục 2. Hạn chế tiềm tàng của hệ thống kiểm soát nội bộ Hệ thống KSNB, dù được thiết kế và vận hành như thế nào thì cũng chỉ cung cấp một đảm bảo hợp lý trong việc đạt được các mục tiêu của đơn vị. Như vậy, hệ thống này chỉ có thể giúp hạn chế tối đa những sai phạm chứ không thể đảm bảo không có bất kỳ sai phạm nào xảy ra vì nó có những hạn chế tiềm tàng xuất phát từ những nguyên nhân sau đây [12]: 18 - Những hạn chế xuất phát từ bản thân con người như sự vô ý, bất cẩn, đãng trí, đánh giá sai, hiểu sai chỉ dẫn của cấp trên hoặc các báo cáo của cấp dưới,… - Khả năng đánh lừa, che giấu của nhân viên thông qua sự thông đồng với nhau hay với các đối tượng bên ngoài đơn vị. - Hoạt động kiểm soát thường chỉ nhằm vào các hoạt động thường xuyên phát sinh mà ít chú ý đến những nghiệp vụ không thường xuyên, do đó những sai phạm trong các nghiệp vụ này thường bị bỏ qua.
- Yêu cầu thường xuyên và trên hết đặt ra của người quản lý là chi phí bỏ ra cho hoạt động kiểm soát phải nhỏ hơn giá trị thiệt hại ước tính do nhầm lẫn hay gian lận gây ra. - Luôn có khả năng là các cá nhân có trách nhiệm kiểm soát đã lạm dụng quyền hạn của mình để phục vụ cho mưu đồ riêng. - Điều kiện hoạt động của đơn vị thay đổi nên dẫn tới những thủ tục kiểm soát cũng không còn phù hợp… Chính những hạn chế nói trên của KSNB là nguyên nhân khiến cho KSNB không thể đảm bảo tuyệt đối mà chỉ đảm bảo hợp lý trong việc đạt được các mục tiêu của mình. Hệ thống kiểm soát nội bộ trong khu vực công 1.
Khái quát về khu vực công 1. Khái niệm và các bộ phận hợp thành khu vực công Khu vực công vốn được xem là một khái niệm quan trọng trong các học thuyết kinh tế - chính trị. Xét ở góc độ kinh tế thì khu vực công là một bộ phận quan trọng trong nền kinh tế thị trường. Nó bao gồm các bộ phận sản xuất và phân phối được tài trợ bởi các cơ quan Nhà nước.
Xét theo nghĩa thì khu vực công bao gồm chính quyền trung ương, chính quyền địa phương, và các doanh nghiệp công hay còn gọi là các doanh nghiệp Nhà nước.