CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1. Chi đầu tư xây dựng cơ bản 1. Khái niệm Ngân sách Nhà nước và chi Ngân sách Nhà nước 1. Khái niệm Ngân sách Nhà nước NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước [27, tr 03].
Từ định nghĩa trên có thể thấy Luật NSNN chú trọng đến các vấn đề lớn khi đề cập về khái niệm NSNN. Một là: Tính cụ thể của NSNN biểu hiện ở: “Toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước”, tức là nội dung của NSNN bao gồm hai yếu tố thu và chi. Thu NSNN bao gồm các khoản thu từ thuế, lệ phí; Toàn bộ các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do cơ quan nhà nước thực hiện, trường hợp được khoán chi phí hoạt động thì được khấu trừ; các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nước thực hiện nộp NSNN theo quy định của pháp luật; Các khoản viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước, các tổ chức, cá nhân ở ngoài nước cho Chính phủ Việt Nam và chính quyền địa phương; Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật [27 tr 03]. Chi NSNN bao gồm các khoản Chi đầu tư phát triển; Chi dự trữ quốc gia; Chi thường xuyên; Chi trả nợ lãi; Chi viện trợ; Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật [27 tr 03].
Hai là: Phải được “Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định”, ở nước ta là chính quyền nhà nước các cấp. 8 Ba là: Thời hạn thực hiện NSNN được tính trong một năm. Như vậy mỗi năm sẽ có một dự toán ngân sách khác nhau. Bốn là: Thực hiện NSNN nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước, ở đây nói về khía cạnh vai trò Ngân sách là công cụ của Nhà nước khi xây dựng và chấp hành ngân sách.
Khái niệm chi Ngân sách Nhà nước Chi NSNN là quá trình Nhà nước sử dụng các nguồn lực tài chính tập trung được vào việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ kinh tế, chính trị và xã hội của Nhà nước trong từng công việc cụ thể [29, tr 05]. Chi NSNN bao gồm nhiều khoản chi khác nhau tùy theo cách phân loại. Theo lĩnh vực hoạt động, chi NSNN bao gồm: chi quản lý hành chính, chi đầu tư XDCB, chi cho y tế, chi cho giáo dục, chi cho bảo trợ xã hội, chi cho an ninh quốc phòng…; theo mục đích chi tiêu, chi NSNN bao gồm chi tích lũy, chi tiêu dùng; theo thời hạn tác động của các khoản chi, chi NSNN bao gồm: chi thường xuyên, chi đầu tư XDCB và chi khác (như chi cho vay, trả nợ, viện trợ. Khái niệm, đặc điểm, vai trò và phân loại chi đầu tư xây dựng cơ bản Ngân sách Nhà nước 1.Khái niệm chi đầu tư xây dựng cơ bản Chi đầu tư xây dựng cơ bản của NSNN là quá trình sử dụng một phần vốn tiền tệ đã được tập trung vào NSNN nhằm thực hiện tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng tài sản cố định, từng bước tăng cường hoàn thiện cơ sở vật chất kĩ thuật cho nền kinh tế.
Chi đầu tư xây dựng cơ bản là nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước để thực hiện các chương trình, dự án đầu tư kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội [27, tr 02]. Như vậy có thể nói, chi đầu tư xây dựng cơ bản là một phạm trù kinh tế thể hiện các quan hệ tiền tệ hình thành trong quá trình phân phối và sử dụng 9 vốn đầu tư để thực hiện chức năng của nhà nước. Đặc điểm của chi đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách Nhà nước Chi đầu tư XDCB là một bộ phận quan trọng trong tổng chi NSNN. Đây là khoản chi từ NSNN nhằm đầu tư phát triển tài sản cố định, như kết cấu hạ tầng kinh tế (đường, điện, thuỷ lợi,…) đầu tư tài sản cố định trong các doanh nghiệp nhà nước, các công trình kiến trúc… Chi đầu tư XDCB từ NSNN có một số đặc điểm sau đây: Thứ nhất, cũng giống như các khoản chi khác từ NSNN, chi đầu tư XDCB được thực hiện theo đúng nguyên tắc, quy định của pháp luật hiện hành, từ huy động nguồn lực cho chi đầu tư, điều kiện chi, quy trình chi.
Thứ hai, chi NSNN cho đầu tư XDCB là khoản chi rất lớn. Hơn nữa, các khoản chi này bao quát hầu hết các ngành, lĩnh vực KTXH với những khác biệt khá lớn. Điều đó cho thấy tính chất phức tạp của chi NSNN cho đầu tư XDCB. Thứ ba, nguồn vốn chi cho đầu tư XDCB rất đa dạng, được phân chia thành nhiều nguồn, gồm vốn trong nước, vốn ngoài nước.
Trong đó lại được chia ra vốn XDCB tập trung, vốn đầu tư chương trình mục tiêu, vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư,… Nguồn vốn ngân sách lại bao gồm vốn ngân sách cấp phát không hoàn lại và ngân sách cho vay ưu đãi,… Thứ tư, chủ thể quyết định đầu tư XDCB khác nhau, phản ánh sự đa cấp, đa tầng và có liên quan đến toàn xã hội. Đối với các cơ quan tổng hợp nhà nước như Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Xây dựng. tùy theo chức năng nhiệm vụ được Nhà nước giao mà thực hiện việc nghiên cứu ban hành cơ chế chính sách, quy phạm quy chuẩn xây dựng, đơn giá định mức, tiêu chuẩn kinh tế - kỹ thuật xây dựng thuộc lĩnh vực quản lý để thực hiện thống nhất trong cả nước. Đối với các Bộ quản lý chuyên ngành nghiên cứu ban hành cơ chế, chính sách, định mức kinh tế - kỹ thuật, đơn giá theo từng 10 chuyên ngành.
Các Bộ, ngành khác thuộc trung ương và địa phương thì theo chức năng nhiệm vụ được Nhà nước giao mà thực hiện việc quản lý đầu tư và xây dựng thuộc phạm vi mình đảm nhận, như thẩm quyền phê duyệt quyết định đầu tư, duyệt thiết kế kỹ thuật, duyệt dự toán, tổng dự toán, phê duyệt kế hoạch đấu thầu, kết quả đấu thầu, phê duyệt quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành. Điều này có ưu điểm là chống độc quyền trong lĩnh vực quyết định đầu tư, nhưng cũng mang tính phân tán, nhiều đơn vị cùng tham gia vào quá trình tạo ra sản phẩm XDCB, và do đó đã ảnh hưởng không nhỏ đến quá trình thực hiện nhiệm vụ kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB của KBNN. Vai trò chi đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn Ngân sách Nhà nước Chi đầu tư XDCB là khoản chi chủ yếu và lớn nhất trong chi đầu tư phát triển của NSNN. Hàng năm NSNN phải dành một khoản vốn lớn để thực hiện đầu tư xây dựng những công trình dự án theo kế hoạch đầu tư được duyệt của nhà nước.
Việc quản lý cấp phát vốn đầu tư XDCB của NSNN hiện nay do hệ thống KBNN đảm nhận thực hiện. Sự vận động của vốn đầu tư XDCB chịu ảnh hưởng của đặc điểm XDCB và công tác XDCB: Một là, sản phẩm XDCB được tạo ra trong một thời gian dài và vốn đầu tư XDCB được cấp ra một cách liên tục. Do đó quá trình cấp vốn và giám sát việc sử dụng vốn phải được thực hiện theo những nguyên tắc chặt chẽ, đảm bảo tiết kiệm, đẩy mạnh tiến độ thi công, đưa công trình vào sản xuất, sử dụng đúng thời hạn và kế hoạch đặt ra ban đầu. Hai là, sản phẩm XDCB có thời gian xây dựng dài, giá trị công trình lớn, người sử dụng không thể nhận ngay công trình mà phải nhận từng hạng mục hay bộ phận công trình hoàn thành.
Việc cấp vốn đầu tư XDCB phải phù hợp với đặc điểm này để đảm bảo vốn sử dụng đúng mục đích, có hiệu quả. Ba là, sản phẩm XDCB mang tính chất riêng lẻ, giá cả công trình XDCB 11 không thể xác định đơn giản mà phải xây dựng giá dự toán riêng cho từng công trình với sự cấu thành của nhiều yếu tố phức tạp tuỳ theo kết cấu công trình và tuỳ theo từng khu vực địa phương. Do vậy, vốn phải được cấp phù hợp với khối lượng thực tế hoàn thành và đúng dự toán. Bốn là, sản phẩm XDCB tiêu thụ không thông qua thị trường, nó chỉ được "tiêu thụ" qua bàn giao giữa chủ đầu tư và các đơn vị nhận thầu.
Đặc điểm này đòi hỏi khi cấp vốn để thanh toán khối lượng XDCB hoàn thành phải theo đúng thiết kế công trình để đảm bảo chất lượng và tránh lãng phí, thất thoát vốn của Nhà nước. Trong XDCB, nơi sản xuất cũng là nơi xây dựng. Điều đó ảnh hưởng đến việc tổ chức quản lý. Những vấn đề này đòi hỏi phải có sự quản lý phù hợp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng đồng vốn.
Phân loại chi đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn Ngân sách Nhà nước Trong cơ cấu chi của NSNN, chi đầu tư XDCB thường là khoản chi chiếm tỷ trọng tương đối lớn. Tuỳ theo yêu cầu quản lý, có thể phân loại chi đầu tư XDCB theo các tiêu thức khác nhau, điều 6 Luật đầu tư công số 39/2019/QH14 ngày 13/6/2019 phân loại như sau [25 tr 04]: Theo tính chất công trình, chi đầu tư XDCB bao gồm: Thứ nhất, chi xây dựng mới: Là các khoản chi để xây dựng mới các công trình chưa có trong nền kinh tế quốc dân. Kết quả của khoản chi này là làm tăng thêm số lượng và chất lượng tài sản cố định và năng lực sản xuất của nền kinh tế. Thứ hai, chi để cải tạo, mở rộng và đổi mới kỹ thuật: Là các khoản chi để phát triển thêm quy mô sản xuất, tăng thêm công suất, năng lực và hiện đại hoá tài sản cố định hiện có.
Thứ ba, chi khôi phục tài sản cố định: Là các khoản chi để xây dựng lại 12 toàn bộ hoặc từng phần các công trình đang phát huy tác dụng nhưng trong quá trình sử dụng bị giảm giá trị sử dụng và giá trị. Theo cấu thành vốn đầu tư, chi đầu tư XDCB bao gồm: Thứ nhất, chi xây dựng: Là những khoản chi để xây dựng các công trình kiến trúc trong các ngành kinh tế quốc dân, như nhà máy, hầm mỏ, bệnh viện, trường học. kể cả giá trị và chi phí lắp đặt các thiết bị gắn với công trình xây dựng như hệ thống cấp thoát nước, hệ thống chiếu sáng.