CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ CÔNG TÁC KIỂM SOÁT THANH TOÁN VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC, VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ VAI TRÒ QUẢN LÍ CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1. Khái niệm ngân sách nhà nước NSNN ra đời cùng với sự xuất hiện của Nhà nước, Nhà nước bằng quyền lực chính trị và xuất phát từ nhu cầu về tài chính để đảm bảo thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình đã đặt ra những khoản thu, chi của NSNN. Điều này cho thấy chính sự tồn tại của Nhà nước, vai trò của Nhà nước đối với đời sống KT-XH là những yếu tố cơ bản quyết định sự tồn tại và tính chất hoạt động của NSNN.
Cho đến nay, thuật ngữ NSNN được phổ biến rộng rãi ở mọi quốc gia tuy nhiên chưa có một khái niệm thống nhất cho NSNN. Hiện nay có 2 quan niệm phổ biến về NSNN là: “NSNN là bản dự toán thu – chi tài chính của Nhà nước trong một khoảng thời gian xác định, thường là một năm”. “NSNN là quỹ tiền tệ của Nhà nước”. Ở nước ta, theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002: “Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong 1 năm để bảo đảm thực hiện các chức năng và nhiệm vụ quản lý của Nhà Nước”.
Bên ngoài, hoạt động của NSNN biểu hiện đa dạng dưới hình thức các khoản thu và các khoản chi tài chính của Nhà nước ở các lĩnh vực hoạt động KT-XH. Các khoản thu, chi này được tổng hợp trong một bảng dự toán thu 8 chi tài chính được thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định. Các khoản thu mang tính chất bắt buộc của NSNN là một bộ phận các nguồn tài chính chủ yếu được tạo ra thông qua việc phân phối thu nhập quốc dân được sáng tạo ra trong khu vực sản xuất kinh doanh và các khoản chi chủ yếu của Ngân sách mang tính chất cấp phát phục vụ cho đầu tư phát triển và tiêu dùng xã hội. Như vậy, về hình thức có thể hiểu: NSNN là toàn bộ các khoản thu chi của Nhà nước có trong dự toán, đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt (Quốc hội) và được thực hiện trong một năm để đảm bảo việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
Về nội dung, đằng sau hình thức biểu hiện ra bên ngoài của NSNN là một quỹ tiền tệ với các khoản thu và các khoản chi của nó. NSNN là hệ thống các quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình phân phối các nguồn tài chính của xã hội để tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Vậy về bản chất có thế xác định: NSNN phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước trên cơ sở luật định. Vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước a.
Khái niệm: Vốn đầu tư XDCB từ NSNN là một bộ phận quan trọng của vốn đầu tư trong nền kinh tế quốc dân, đồng thời là một nguồn lực tài chính công rất quan trọng của quốc gia. Theo Thông tư số 210/2010/TT-BTC ban hành ngày 20/12/2010 của Bộ Tài chính thì: Vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc ngân sách nhà nước là vốn của ngân sách nhà nước được cân đối trong dự toán ngân sách nhà nước hàng 9 năm từ các nguồn thu trong nước, nước ngoài, để cấp phát và cho vay ưu đãi về đầu tư xây dựng cơ bản. Như vậy, dưới góc độ là một nguồn vốn đầu tư nói chung, vốn đầu tư XDCB từ NSNN cũng như các nguồn vốn khác. Đó là biểu hiện bằng tiền của giá trị đầu tư, bao gồm các khoản chi phí tiêu hao nguồn lực, phục vụ cho hoạt động đầu tư.
Luật Đầu tư ban hành năm 2005 của Việt Nam quy định: “Vốn đầu tư là tiền và tài sản hợp pháp khác để thực hiện các hoạt động đầu tư theo hình thức đầu tư trực tiếp hay gián tiếp.” Mặt khác, ở khía cạnh là một nguồn lực tài chính quốc gia, vốn đầu tư XDCB từ NSNN là một bộ phận của quỹ NSNN trong khoản chi đầu tư của NSNN hàng năm được bố trí cho đầu tư vào các công trình, dự án XDCB của Nhà nước. Gắn với hoạt động đầu tư XDCB, nguồn vốn này chủ yếu được sử dụng để đầu tư phát triển tài sản cố định trong nền kinh tế. Khác với các loại đầu tư như đầu tư chuyển dịch, đầu tư cho dự phòng, đầu tư mua sắm công,.v…, đầu tư XDCB là hoạt động đầu tư vào máy móc thiết bị, nhà xưởng, kết cấu hạ tầng… Đây là hoạt động đầu tư phát triển, đầu tư cơ bản và chủ yếu có tính chất dài hạn. Gắn với hoạt động của NSNN, vốn đầu tư XDCB từ NSNN được quản lý và sử dụng đúng luật, theo những quy trình rất chặt chẽ.
Khác với đầu tư trong kinh doanh, đầu tư từ NSNN chủ yếu nhằm tạo môi trường, điều kiện cho nền kinh tế, trong nhiều trường hợp không mang tính sinh lãi trực tiếp. b Nguồn hình thành vốn đầu tư XDCB: Vốn đầu tư XDCB được hình thành từ rất nhều nguồn như: - Nguồn trong nước: Đây là nguồn vốn có vai trò quyết định tới sự phát triển của đất nước, nguồn này chiếm tỷ trọng lớn, bao gồm từ các nguồn: Vốn 10 NSNN, nguồn vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước và nguồn vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp Nhà nước. + Đối với nguồn vốn NSNN: Đây chính là nguồn chi của NSNN cho đầu tư. Đó là một nguồn vốn đầu tư quan trọng trong chiến lược phát triển KT-XH của mỗi quốc gia.
Nguồn vốn này được hình thành từ một phần tích lũy trong nước, một phần vốn khấu hao cơ bản do các đơn vị nộp Nhà nước (chủ yếu thông qua thuế), một phần vốn vay trong nước thông qua việc phát hành tín phiếu Nhà nước, trái phiếu Chính phủ, một phần vốn vay nợ và viện trợ không hoàn lại của nước ngoài bao gồm cả phần vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA. Vốn NSNN theo phân cấp quản lý bao gồm có vốn ngân sách trung ương và vốn ngân sách địa phương được cấp theo kế hoạch Nhà nước đã giao. + Vốn tín dụng đầu tư phát triển Nhà nước: Cùng với quá trình đổi mới và mở cửa, tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước ngày càng đóng vai trò đáng kể trong chiến lược phát triển KT-XH. Nguồn vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước có tác dụng tích cực trong việc giảm đáng kể sự bao cấp vốn trực tiếp của Nhà nước.
Với cơ chế tín dụng, các đơn vị sử dụng nguồn vốn này phải đảm bảo nguyên tắc hoàn trả vốn vay. Chủ đầu tư là người vay vốn phaits tính kỹ hiệu quả đầu tư, sử dụng vốn tiết kiệm hơn. Vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước là một hình thức quá độ chuyển từ phương thức cấp phát ngân sách sang phương thức tín dụng đối với các dự án có khả năng thu hồi vốn trực tiếp. + Nguồn vốn đầu tư từ doanh nghiệp Nhà nước: Được xác định là thành phần giữ vai trò chủ đạo trong nền kinh tế, các doanh nghiệp Nhà nước vẫn nắm giữ một khối lượng lớn vốn Nhà nước.
Với chủ trương tiếp tục đổi mới doanh nghiệp Nhà nước, hiệu quả hoạt động của khu vực kinh tế này 11 ngày càng được khẳng định, tích lũy của các doanh nghiệp Nhà nước ngày càng tăng và đóng góp đáng kể vào tổng quy mô vốn đầu tư của toàn xã hội. + Nguồn vốn từ khu vực tư nhân: Bao gồm phần tiết kiệm của dân cư, phần tích lũy của các DNTN, hợp tác xã. Theo đánh giá sơ bộ, khu vực kinh tế ngoài Nhà nước vẫn sở hữu một lượng vốn tiềm năng rất lớn mà chưa được huy động triệt để. + Thị trường vốn: Là kênh bổ sung các nguồn vốn trung và dài hạn cho các chủ đầu tư – bao gồm cả Nhà nước và các loại hình DN.
Thị trường vốn mà cốt lõi là thị trường chứng khoán như một trung tâm thu gom mọi nguồn vốn tiết kiệm của từng hộ dân cư, thu hút mọi nguồn vốn nhàn rỗi của các DN, các tổ chức tài chính, Chính phủ trung ương và chính quyền địa phương tạo thành một nguồn vốn khổng lồ cho nền kinh tế. Đây được coi là một lợi thế mà không một phương thức huy động vốn nào có thể làm được. - Nguồn vốn nước ngoài: Nguồn này có vai trò hết sức quan trọng trong quá trình đầu tư XDCB và tự phát triển kinh tế của mỗi quốc gia. Nguồn này bao gồm: + Nguồn vốn ODA: Đây là nguồn vốn phát triển do các tổ chức quốc tế và các chính phủ nước ngoài cung cấp với mục tiêu trợ giúp các nước đang phát triển.
So với các hình thức tài trợ khác, ODA mang tính ưu đãi cao hơn bất cứ nguồn tài trợ phát triển chính thức ODF nào khác. Ngoài các điều kiện ưu đãi về lãi suất, thời hạn cho vay dài, khối lượng vay tương đối lớn, bao giờ ODA cũng có yếu tố không hoàn lại đạt ít nhất 25%. Mặc dù có tính ưu đãi cao, song sự ưu đãi cho loại vốn này thường đi kèm với các điều kiện ràng buộc tương đối khắt khe (tính hiệu quả của dự án, thủ tục chuyển giao vốn và thị trường, …). Vì vậy, để đạt được loại tài trợ hấp dẫn này với thiệt thòi ít nhất, cần phải xem xét dự án trong điều kiện tài chính tổng thể.
Nếu không, việc tiếp nhận viện trợ có thể trở thành gánh nặng nợ 12 nần lâu dài cho nền kinh tế. Điều này còn hàm ý rằng, ngoài những yếu tố thuộc về nội dung dự án tài trợ,còn cần có nghệ thuật thỏa thuận để vừa có thể nhận vốn vừa bảo tồn được các mục tiêu có tính nguyên tắc. + Nguồn vốn tính dụng từ các ngân hàng thương mại: Điều kiện ưu đãi dành cho loại vốn này không dễ dàng như đối với nguồn vốn ODA. Tuy nhiên, bù lại nó có ưu điểm rõ ràng là không gắn với các ràng buộc về chính trị, xã hội.