CHƯƠNG 1: LÝ LUẬN CHUNG VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1. Khái niệm, đặc điểm chi ngân sách nhà nước 1. Khái niệm chi ngân sách nhà nước Luật Ngân sách nhà nước (2015) giải thích: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Khái niệm về NSNN nêu trên cho thấy chi ngân sách nhà nước là một trong hai nội dung quan trọng của NSNN.
Như vậy, chi NSNN là việc phân phối và sử dụng quỹ ngân sách nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước theo những nguyên tắc nhất định. Thông qua đó phân phối lại các nguồn lực tài chính đã được tập trung vào NSNN thông qua phí, lệ phí, thuế,… và đưa chúng đến mục đích sử dụng. Chi NSNN bao gồm tất cả các khoản chi tiêu của các cấp chính quyền từ địa phương đến trung ương, các đơn vị hành chính sự nghiệp chịu sự kiểm soát của Chính phủ và đồng thời được tài trợ từ Chính phủ, đây chủ yếu là các khoản chi đã được Quốc hội phê chuẩn. Xuất phát từ tính kiểm soát vĩ mô của nhà nước đối với việc ổn định, phát triển kinh tế - xã hội và an ninh quốc phòng nên các khoản chi từ ngân sách rất đa dạng.
Để đảm bảo chi NSNN diễn ra một cách có hệ thống và kịp thời thì quá trình chi được chia thành quá trình phân phối và quá trình sử dụng. Trong đó, quá trình phân phối là việc hình thành các quỹ khác nhau theo mục đích sử dụng nhờ kinh phí được cấp phát trước khi đưa vào sử dụng. Quá trình sử dụng sẽ dùng trực tiếp kinh phí được cấp phát để thanh toán, chi trả các khoản chi mà không cần đến tạo lập, trích quỹ để đưa vào sử dụng. Đặc điểm chi ngân sách nhà nước Về bản chất, các khoản chi từ NSNN không mang lại lợi ích kinh tế cho đất nước mà nó tạo ra sự tái phân phối giữa các khu vực kinh tế và góp phần tái phân phối thu nhập, giảm tình trạng phân hóa giàu nghèo.
Thông qua hoạt động chi ngân sách, chính phủ cung cấp cho xã hội những khoản thu đã lấy đi từ thuế, phí, lệ phí,…bằng việc cấp lại hàng hóa công cần thiết mà khu vực tư không có khả năng cung cấp hoặc cung cấp không hiệu quả (trường học, bệnh viện, trang thiết bị quân sự,…). Do đó, chi NSNN có những đặc điểm cụ thể: Một là, chi NSNN phải gắn liền với bộ máy nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội, an ninh quốc phòng,… mà nhà nước đảm đương trong mỗi thời kỳ. Vì vậy, bộ máy nhà nước càng lớn, thực hiện càng nhiều nhiệm vụ thì mức độ và phạm vi của NSNN càng lớn. Hai là, chi NSNN gắn với quyền lực nhà nước, mang tích chất pháp lý cao.
Tại nước ta, Quốc hội là cơ quan có quyền lực cao nhất, các khoản chi phải được Quốc hội phê chuẩn. Đồng thời, nguyên tắc, nội dung, mức độ và hình thức chi trả các khoản chi ngân sách nhà nước bắt buộc phải làm theo đúng những điều luật đã được quy định trong thông tư, nghị định và văn bản luật có hiệu lực. Ba là, các khoản chi của NSNN được xem xét hiệu quả trên tầm vĩ mô. Chi NSNN đóng vai trò quan trọng trong việc duy trì sự tồn tại, hoạt động của bộ máy nhà nước, điều tiết vĩ mô các hoạt động kinh tế - xã hội, ổn định và tăng cường an nình quốc phòng của quốc gia,… Hiệu quả của các khoản chi được đánh giá dựa trên mức độ hoàn thành mục tiêu, nhiệm vụ của nhà nước về các vấn đề, lĩnh vực trên.
Bốn là, các khoản chi của NSNN mang tính chất không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu. Chính phủ thực hiện tái phân phối thu nhập của xã hội công bằng hơn, đảm bảo cho nền kinh tế tăng trưởng ổn định thông qua việc thu các loại thuế và sử dụng chi tiêu công. Các chủ thể xã hội sẽ nhận được các khoản hoàn trả không trực tiếp là chủ 7 yếu thông qua các công trình, dịch vụ công cộng thuộc lĩnh vực văn hóa, giáo dục, y tế,… hoặc các khoản trợ cấp, trợ giá. Năm là, các khoản chi NSNN gắn chặt với sự vận động của các phạm trù kinh tế khác như tiền lương, giá cả, lãi suất, tỷ giá hối đoái, các phạm trù thuộc lĩnh vực tiền tệ.
Thông qua các quỹ, nguồn dự trữ,… chính phủ sẽ tác động làm điều chỉnh sự thay đổi đột ngột, gây tác động xấu đến kinh tế - xã hội của các phạm trù kinh tế cho phù hợp với bối cảnh. Nhận thức rõ mối quan hệ này có ý nghĩa quan trọng trong việc kết hợp chặt chẽ giữa chính sách tài khóa với chính sách tiền tệ, thu nhập trong quá trình thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô. Phân loại chi ngân sách nhà nước Chi NSNN được thể hiện ở các tên gọi và nội dung khác nhau tùy theo từng cách phân loại với mục đích khác nhau của Chính phủ. * Căn cứ vào chức năng của nhà nước, chi tiêu NSNN được chia thành: - Chi xây dựng cơ sở hạ tầng; - Chi hệ thống quản lý hành chính; - Chi cho an ninh, quốc phòng; - Chi tòa án và viện kiểm sát; - Chi hệ thống an sinh xã hội; - Chi hệ thống giáo dục; - Chi hỗ trợ các doanh nghiệp; - Chi các chính sách đặc biệt (ngoại giao, viện trợ nước ngoài,…); - Chi khác.
* Căn cứ vào lĩnh vực chi, chi ngân sách nhà nước gồm: - Chi cho lĩnh vực kinh tế; - Chi cho lĩnh vực văn hóa, giáo dục; 8 - Chi cho lĩnh vực y tế; - Chi cho lĩnh vực xã hội; - Chi quản lý nhà nước; - Chi quốc phòng, an ninh; - Chi cho hoạt động ngoại giao, viện trợ; - Các khoản chi khác. * Căn cứ vào chức năng và nhiệm vụ, chi NSNN gồm: - Chi tích luỹ: Là những khoản chi làm tăng cơ sở vật chất và tiềm lực để tăng trưởng kinh tế; là những khoản CĐTPT và các khoản tích lũy khác. - Chi tiêu dùng: Là các khoản chi không tạo ra sản phẩm vật chất để tiêu dùng trong tương lai; bao gồm chi cho các hoạt động sự nghiệp, quản lý hành chính, quốc phòng, an ninh. * Căn cứ vào tính chất kinh tế: - Chi thường xuyên: Luật Ngân sách nhà nước (2015) định nghĩa “CTX là nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước nhằm bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, hỗ trợ hoạt động của các tổ chức khác và thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh”.
Xét theo lĩnh vực chi, CTX ngân sách nhà nước bao gồm: + Chi cho các đơn vị sự nghiệp: Là khoản chi cho các đơn vị sự nghiệp công lập nhằm cung cấp hàng hóa, dịch vụ công đáp ứng nhu cầu nâng cao dân trí, đảm bảo sức khỏe con người, phát triển văn hóa, kinh tế, xã hội. Cụ thể: 9 + Chi cho hoạt động của các đơn vị sự nghiệp kinh tế nhà nước nhằm cung ứng hàng hóa, dịch vụ trực tiếp tới các hoạt động kinh tế như đơn vị sự nghiệp thuộc lĩnh vực nông – lâm – ngư nghiệp, thủy lợi,… + Chi cho hoạt động các đơn vị sự nghiệp văn hóa - xã hội bao gồm chi cho hoạt động nghiên cứu, ứng dụng, phát triển khoa học công nghệ, nâng cao hệ thống giáo dục, chất lượng y tế dự phòng, y tế công cộng, chi cho văn học, nghệ thuật, bảo tàng, truyền hình, các khoản chi đảm bảo xã hội và cứu tế xã hội. + Chi cho các hoạt động quản lý nhà nước (chi quản lý hành chính) là những khoản chi đảm bảo duy trì hoạt động của hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước các cấp từ trung ương đến địa phương và nhằm mục đích phục vụ xã hội. + Chi cho hoạt động anh ninh, quốc phòng và trật tự, an toàn xã hội là nhằm bảo vệ lãnh thổ, tạo sự yên bình cho công dân.
+ Chi khác bao gồm một số khoản chi không phát sinh thường xuyên, đều đặn và liên tục mỗi tháng những vẫn thuộc CTX như chi trợ giá, chi hỗ trợ quỹ bảo hiểm xã hội, chi trả tiền lãi vay do chính phủ vay,… - Chi đầu tư phát triển: CĐTPT là nhiệm vụ chi của NSNN, là quá trình nhà nước sử dụng thu nhập từ quỹ NSNN để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, đầu tư phát triển sản xuất và dự trữ hàng hóa có tính chiến lược nhằm đảm bảo thực hiện các mục tiêu ổn định và tăng trưởng kinh tế. CĐTPT là các khoản chi lớn, tạo động lực để ổn định và phát triển nền kinh tế, thường tập trung vào một số lĩnh vực chủ yếu sau: + Chi đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng về kinh tế - xã hội cộng cộng: gồm chi đầu tư xây dựng mới, cải tạo nâng cấp các công trình không có khả năng thu hồi vốn hoặc thu hồi vốn chậm như các công trình bệnh viện, đê điều, trường học, giao thông vận tải,… + Chi hỗ trợ các doanh nghiệp nhà nước, đầu tư góp vốn cổ phần vào các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực cần thiết cho nền kinh tế: là các khoản chi hỗ trợ, góp 10 vốn đối với các ngành quan trọng và có quy mô, mức độ ảnh hưởng lớn tới nền kinh tế để từ đó dẫn dắt nền kinh tế theo mục tiêu phát triển của nhà nước, hạn chế đà suy thoái kinh tế ở một thời gian nhất định. + Chi dự trữ nhà nước: gồm các khoản chi được sử dụng để ngăn chặn, hạn chế và bù đắp những tổn thất bất ngờ đối với nền kinh tế do dịch bệnh, thiên tai,… Đây là cách phân loại phổ biến nhất. Qua hình thức chia này, nhà nước sẽ biết được những thông tin hữu ích về sự ảnh hưởng của chính sách chi tiêu công đối với mọi hoạt động kinh tế xã hội.
Nhờ vậy, chính phủ thực hiện thiết lập các chương trình chi tiêu nhằm nâng cao hiệu quả chi NSNN. Công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước tại kho bạc nhà nước 1.