CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI CÁC DỰ ÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA 1. CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ CHI CTMTQG 1. Tổng quan về chi NSNN a. Khái niệm Ngân sách nhà nước Theo Luật ngân sách nhà nước (Luật số 01/2002/QH11 được thông qua tại kỳ họp thứ 2 Quốc Hội khóa 11, ngày 16/12/2002) định nghĩa: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.
Nội dung chi NSNN Theo quy định tại khoản 2 điều 2 của Luật NSNN ngày 16/12/2002, chi NSNN bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. Có nhiều cách để phân loại nội dung chi NSNN, xét theo tính chất của khoản chi, chi NSNN được chia thành chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên và chi khác, cụ thể như sau: - Chi đầu tư phát triển: đầu tư xây dựng các công trình kết cầu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn; chi đầu tư phát triển thuộc các CTMTQG, dự án nhà nước; các khoản chi đầu tư phát triển theo quy định của pháp luật. - Chi thường xuyên: chi các hoạt động sự nghiệp giáo dục, y tế, văn hóa - thể thao - du lịch, khoa học và công nghệ, môi trường, các hoạt động sự nghiệp kinh tế, giao thông và các hoạt động sự nghiệp khác. Nói tóm lại, chi thường xuyên là để đáp ứng nhu cầu chi gắn với các nhiệm vụ thường xuyên 9 của nhà nước về quản lý kinh tế, xã hội và thực hiện các dự án CTMTQG.
- Chi khác: chi trả nợ gốc và lãi các khoản vay do Chính phủ vay; chi trả gốc và lãi các khoản huy động để đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng theo quy định của Luật NSNN. Quản lý chi NSNN, đối tượng và mục tiêu quản lý chi NSNN * Quản lý chi NSNN Quản lý chi NSNN là quá trình Nhà nước vận dụng chủ trương, chính sách của Đảng và các quy định của Nhà nước trong quản lý kinh tế, đồng thời sử dụng các công cụ và phương pháp quản lý nhằm tác động đến quá trình sử dụng các nguồn vốn thuộc NSNN để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ do Nhà nước đảm nhiệm một cách có hiệu quả nhất. * Đối tượng quản lý chi NSNN Đối tượng quản lý chi NSNN là toàn bộ các khoản chi của Nhà nước đã được bố trí trong dự toán NSNN và được cấp phát, thanh toán để thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội trong từng giai đoạn nhất định. Trong đó: - Cơ sở để quản lý chi NSNN là cơ chế quản lý kinh tế tài chính và hệ thống luật pháp hiện hành.
- Quản lý chi NSNN là trách nhiệm của tất cả các ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị sử dụng NSNN. * Mục tiêu quản lý chi NSNN Mục tiêu cơ bản của quản lý chi NSNN là không để nguồn vốn NSNN bị thất thoát, lãng phí hoặc sử dụng sai mục đích; nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn vốn, giải quyết hài hòa mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa một bên là Nhà nước với một bên là các chủ thể sử dụng vốn NSNN. Quy trình quản lý chi NSNN Quy trình quản lý chi NSNN gồm 3 bước, cụ thể như sau: 10 * Lập dự toán chi NSNN Lập dự toán chi NSNN là việc các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm chi NSNN phải tổ chức lập dự toán chi Ngân sách trong nhiệm vụ được giao và gửi cơ quan tài chính cùng cấp, cơ quan tài chính xem xét tổng hợp, lập dự toán trình UBND cùng cấp. Trên cơ sở dự toán do cơ quan tài chính trình, UBND có trách nhiệm kiểm tra, xem xét dự toán Ngân sách của cấp mình trình HĐND cùng cấp quyết định và trên cơ sở Nghị quyết của HĐND, UBND giao dự toán của các đơn vị trực thuộc.
Dự toán chi NSNN đã được phê chuẩn trở thành các chỉ tiêu pháp lệnh, các cơ quan Nhà nước, các đơn vị dự toán ngân sách các cấp có trách nhiệm giao nhiệm vụ cho các đơn vị dự toán trực thuộc bảo đảm đúng với dự toán ngân sách được phê duyệt, không một tổ chức, cá nhân nào được thay đổi nhiệm vụ chi ngân sách đã được phân bổ khi chưa có sự đồng ý của cơ quan có thẩm quyền. Lập dự toán là công việc ban đầu cho quá trình thực hiện của cả năm ngân sách, do đó việc xây dựng dự toán mang ý nghĩa rất quan trọng, quyết định đến chất lượng, hiệu quả của toàn bộ các khâu trong quy trình quản lý NSNN. Một dự toán NSNN đúng đắn, có cơ sở khoa học và cơ sở thực tiễn sẽ có tác dụng quan trọng đối với việc phát triển kinh tế - xã hội, đối với việc bảo đảm cân đối về tài chính, ngân sách, đồng thời cũng tạo điều kiện thuận lợi cho các khâu tiếp theo, đặc biệt là khâu chấp hành dự toán chi NSNN. * Chấp hành dự toán chi NSNN Sau khi dự toán chi NSNN được phê chuẩn, các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương có trách nhiệm phân bổ dự toán chi NSNN cho các đơn vị sử dụng ngân sách đúng với dự toán được phê chuẩn về tổng số và chi tiết theo đúng tính chất của nguồn kinh phí ngân sách đã được duyệt, đồng thời thông báo cho cơ quan tài chính cùng cấp và KBNN nơi giao dịch để 11 theo dõi, cấp phát và quản lý.
Căn cứ vào dự toán chi NSNN được giao, các đơn vị sử dụng ngân sách tiến hành chi tiêu, hoàn chỉnh hồ sơ, chứng từ gửi đến KBNN nơi mở tài khoản để tạm ứng, thanh toán cho các đối tượng liên quan. KBNN có trách nhiệm kiểm tra hồ sơ và lệnh chuẩn chi của chủ tài khoản, thực hiện chi trả trong phạm vi dự toán và theo đúng chế độ Nhà nước quy định. * Quyết toán chi NSNN Là khâu cuối cùng trong quy trình quản lý chi NSNN, bao gồm các công việc lập, tổng hợp, phân tích, đánh giá các khoản chi NSNN đã được thực hiện trong năm ngân sách. Quyết toán chi NSNN được thực hiện theo phương pháp từ cơ sở, tổng hợp từ dưới lên trên và phải được Hội đồng nhân dân các cấp phê chuẩn.
Quyết toán chi NSNN là sự tổng kết tình hình thực hiện các khoản chi ngân sách của năm trước, thông qua đó chúng ta có thể thấy được hoạt động phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước trong năm ngân sách, thấy được hoạt động NSNN với tư cách là công cụ quản lý vĩ mô của Nhà nước, từ đó rút ra được những kinh nghiệm cần thiết cho việc điều hành chi NSNN những năm tiếp theo. Sự cần thiết của việc kiểm soát chi NSNN qua KBNN Đối với nước ta hiện nay, kiểm soát chi NSNN có ý nghĩa đặc biệt quan trọng bởi những lý do sau đây: Thứ nhất, do yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước, trong quá trình đổi mới cơ chế quản lý tài chính nói chung và cơ chế quản lý NSNN phải đảm bảo tính tiết kiệm và có hiệu quả. Điều này là một tất yếu khách quan, bởi vì nguồn lực của NSNN bao giờ cũng có hạn, đó là nguồn lực của đất nước, trong đó chủ yếu là tiền của và công sức lao động của nhân dân đóng góp, do đó không thể chi tiêu một cách lãng phí. Vì vậy, kiểm soát chặt chẽ các khoản chi NSNN thực sự trở thành 12 mối quan tâm hàng đầu của Đảng, Nhà nước, các cấp lãnh đạo, các ngành của toàn xã hội.
Thực hiện tốt công tác này sẽ có ý nghĩa to lớn trong việc thực hành tiết kiệm, tập trung mọi nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế - xã hội, chống các hiện tượng tiêu cực, chi tiêu lãng phí, góp phần lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia, tập trung mọi nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế. Thứ hai, do hạn chế của bản thân cơ chế quản lý chi NSNN. Cơ chế quản lý, cấp phát thanh toán NSNN tuy đã được thường xuyên sửa đổi và từng bước hoàn thiện, nhưng cũng chỉ có thể quy định được những vấn đề chung nhất, mang tính nguyên tắc. Vì vậy không thể bao quát được hết tất cả những hiện tượng nảy sinh trong quá trình thực hiện chi NSNN.
Cùng với sự phát triển mạnh mẽ của các hoạt động kinh tế xã hội, công tác chi NSNN cũng ngày càng đa dạng và phức tạp hơn. Điều này cũng làm cho cơ chế quản lý chi NSNN nhiều khi không theo kịp với các biến động và phát triển của hoạt động chi NSNN; trong đó, một số nhân tố quan trọng như hệ thống tiêu chuẩn định mức chi tiêu còn xa rời thực tế, thiếu đồng bộ, thiếu căn cứ để có thể thẩm định; chưa có một cơ chế quản lý chi phù hợp và chặt chẽ đối với một số lĩnh vực, đặc biệt là trong lĩnh vực chi đầu tư XDCB, một lĩnh vực phức tạp, không chỉ tốn nhiều tiền mà còn liên quan đến yêu cầu phát triển kinh tế xã hội, tạo ra những kẻ hở cơ chế quản lý; từ đó, một số không ít đơn vị và cá nhân đã lợi dụng, khai thác để tham ô, trục lợi, gây lãng phí tài sản và công quỹ của Nhà nước. Từ thực tế trên, đòi hỏi các cơ quan có thẩm quyền thực hiện việc kiểm tra giám sát chi tiêu để phát hiện và ngăn chặn kịp thời những hiện tượng tiêu cực của các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN cấp; đồng thời phát hiện những kẽ hở trong cơ chế quản lý để từ đó có những giải pháp và kiến nghị nhằm sửa đổi bổ sung kịp thời những cơ chế, chính sách hiện hành, tạo nên một cơ chế quản lý và kiểm soát chi NSNN ngày càng chặt chẽ và hoàn thiện hơn. 13 Thứ ba, do ý thức của các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN.
Một thực tế khá phổ biến là các đơn vị sử dụng kinh phí được NSNN cấp thường có chung một tư tưởng là tìm mọi cách sử dụng hết số kinh phí được cấp mà không quan tâm đến việc chấp hành đúng mục đích, đối tượng và dự toán đã được duyệt.