Chương 1. TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1. Tổng quan công trình nghiên cứu về hiệu quả đầu tư công 1. Các nghiên cứu về quan điểm, vai trò đầu tư công Đầu tư công được nghiên cứu khá nhiều và tương đối toàn diện trên thế giới trên cơ sở khung lý thuyết (Arrow và Kurz, 1970) và kết quả nghiên cứu thực nghiệm (Aschauer, 1989).
Các nhà kinh tế khi nghiên cứu về ĐTC trong giai đoạn này chủ yếu tập trung vào nền kinh tế đóng, thông qua sử dụng mô hình Ramsey và mô hình tăng trưởng nội sinh của AK (Futagami, 1993; Baxter và King, 1993; Glomm và Ravikumar, 1994; Fisher và Turnovsky, 1998). Tiếp theo, nghiên cứu ĐTC phát triển trong nền kinh tế nhỏ mở (Turnovsky, 1998). Nguồn lực cho ĐTC ở các nước đang phát triển được tài trợ bởi vay nợ nước ngoài song phương, đa phương; hoặc thông qua chuyển nhượng vốn đơn phương. Viện trợ nước ngoài được coi là công cụ tài trợ cho đầu tư cơ sở hạ tầng công và tầm quan trọng được nâng lên trong quá trình mở rộng.
Mối liên hệ giữa viện trợ nước ngoài, tăng trưởng và điều hành kinh tế vĩ mô là nguồn gốc của cuộc tranh luận kinh tế và chính trị căng thẳng kể từ khi tái thiết Châu Âu sau chiến tranh thế giới thứ II theo Kế hoạch Marshall. Mối quan hệ nhân quả giữa viện trợ nước ngoài và phát triển được xem xét, đánh giá toàn diện (Hasen và Tarp, 2000). Tuy nhiên, do hạn chế thông tin, dữ liệu nên dẫn đến nhiều bất đồng trong xem xét cơ chế viện trợ có thể ảnh hưởng đến tăng trưởng. Viện trợ có hiệu quả nhất khi được bổ sung, hổ trợ bởi chính sách kinh tế “tốt” của Chính phủ và đưa ra kết luận các nhà tài trợ cần phải thận trọng hơn khi quyết định viện trợ (Burnside và Dollar, 2000).
Trong một số công trình nghiên cứu của Dalgaard và Hansen (2001), Collier và Dehn (2001), và Easterly (2003) chỉ ra các kết quả của Burnside và 8 Luan van Dollar (2000) không phải là căn cứ thuyết phục để khẳng định “viện trợ”, “chính sách tốt”, và “tăng trưởng”. Theo Hidefumi Kasuga, Yuichi Morita (2011), với cách tiếp cận viện trợ tài chính đầu tư cơ sở hạ tầng, chi tiêu vì người nghèo và giả định các nước tiếp nhận phụ thuộc vào viện trợ trong giai đoạn phát triển ban đầu nhưng cuối cùng cũng độc lập và các nhà tài trợ có thể tăng tốc độ cho nước nhận viện trợ bằng cách đầu tư vào cơ sở hạ tầng, ngay cả trong trường hợp chỉ cần có sự gia tăng nhỏ trong viện trợ cũng có thể cải thiện hiệu quả viện trợ và hiệu quả viện trợ phụ thuộc nhiều vào tốc độ tăng trưởng hơn là hiệu quả điều hành của chính phủ. Kết quả là không có sự đồng thuận cao đối với quan điểm viện trợ nước ngoài thúc đẩy tăng trưởng ở các nước nghèo. Về cơ bản, các công trình nghiên cứu thực nghiệm trong giai đoạn này về viện trợ và tăng trưởng vẫn thiếu khuôn khổ lý thuyết toàn diện.
Các mô hình lý thuyết tìm ra mối quan hệ này chủ yếu dựa trên công trình nghiên cứu của Chenery và Strout. Turnovsky (2005) sử dụng mô hình tăng trưởng nội sinh và đưa ra kết luận khái quát về sự chấp nhận chuyển giao với các điều kiện ràng buộc đối với một nền kinh tế đang phát triển nhỏ phải thực hiện một số điều chỉnh cơ cấu nội bộ và sự linh hoạt trong xác định hiệu quả của chương trình chuyển giao. Nghiên cứu về vai trò ĐTC đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của Edward Anderson, Paolo de Renzio và Stephanie Levy [113], “The role of public investment in poverty reduction: Theories, evidence and method”; “Making Public Investment More Efficient” (Vai trò của đầu tư công trong giảm nghèo: Lý thuyết, bằng chứng và phương pháp: “Làm cho đầu tư công hiệu quả hơn”) của Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) [117]. Các nghiên cứu tập trung phân tích làm nổi bật vai trò của ĐTC đối với tăng trưởng và xóa đói giảm nghèo.
Đặc biệt nghiên cứu nhấn mạnh, nếu không phân biệt chế độ chính trị, về cơ bản, các quốc gia trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội đều sử dụng 9 Luan van vốn NSNN để chi tiêu một phần cho ĐTC nhằm xây dựng cơ sở hạ tầng, lĩnh vực cần nhiều vốn, quay vòng chậm, lãi suất thấp mà các khu vực kinh tế khác không muốn đầu tư nhưng có vai trò quyết định đến tạo dựng nền tảng vật chất kỹ thuật của nền kinh tế. Đồng thời, nghiên cứu đi sâu phân tích để chứng minh ĐTC hiệu quả tạo nền tảng vật chất để phát triển kinh tế - xã hội, trong đó có nhiệm vụ tập trung tạo điều kiện cho nhóm người có thu nhập thấp, điều kiện khó khăn có thể vươn lên trong công cuộc phát triển đất nước. Nghiên cứu cũng đồng thời đánh giá tổng quan một số lý thuyết về mối quan hệ giữa kinh tế với đảm bảo an sinh xã hội với điển hình là lý thuyết Kunet, cũng như các bằng chứng và phương pháp, qua đó đề xuất cách thức cung cấp, hướng dẫn tốt hơn nhà hoạch định chính sách sử dụng kỹ thuật và thông tin có sẵn để đưa ra các ưu tiên cho ĐTC trong bối cảnh áp lực ngày càng gia tăng đối với loại hình đầu tư này tại các quốc gia đang phát triển trong quá trình hiện thực hóa các mục tiêu phát triển thiên niên kỷ. Khi nghiên cứu hiệu quả ĐTC mang lại cho nền kinh tế, việc phân tích lợi ích - chi phí (CBAs) được coi là phương pháp cơ bản nhưng không phải lúc nào, dự án nào cũng có thể sử dụng được do thiếu nguồn lực và thông tin; nhất là đối với những dự án mà đầu ra là những sản phẩm mang tính xã hội, liên quan đến con người.Warnke trong nghiên cứu của mình chỉ ra lương tâm xã hội của người lập kế hoạch hoặc ra quyết định; vốn kiến thức và những hạn chế của phương pháp phân tích chi phí - lợi ích là những yếu tố quan trọng quyết định hiệu quả ĐTC cũng như phân bổ nguồn lực tối ưu.
Do đó, các nhà nghiên cứu phát triển phương pháp đánh giá thay thế trong điều kiện ít thông tin cơ bản, chuyên sâu và không phải lúc nào cũng lượng hóa được lợi ích của ĐTC bằng các chỉ tiêu tài chính cụ thể. Trong trường hợp này, phương pháp được lựa chọn là đánh giá hiệu quả chi phí thấp nhất và sử dụng mô hình cân bằng tổng thể. Điều này cho phép phân tích kinh tế vĩ mô định 10 Luan van lượng một lượng lớn các chính sách ĐTC. Tuy nhiên, cần phải cải thiện khả năng tiếp cận cơ sở dữ liệu và thông tin hiện hữu để đánh giá và cần hiểu biết tốt quy trình xây dựng chính sách để đảm bảo thông tin và phương pháp phù hợp cung cấp đầu vào liên quan đến hoạch định chính sách, định hướng lựa chọn ĐTC.
Tiếp đó năm 2011, các tác giả Era Dabla-Norris, Jim Brumby và cộng sự trong nghiên cứu “Investing in Public Investment: An Index of Public Investment Efficiency” (Đầu tư vào đầu tư công: Chỉ số hiệu năng đầu tư công) đề xuất một số chỉ tiêu mới đánh giá hiệu quả quản lý ĐTC qua bốn giai đoạn gốm: thẩm định, lựa chọn, thực hiện và đánh giá trên cơ sở khảo sát tại 71 quốc gia với 40 quốc gia có thu nhập thấp, và 31 quốc gia có thu nhập trung bình trong đó có Việt Nam. Kết quả nghiên cứu cho thấy các chỉ tiêu này có thể sử dụng để đánh giá chính sách ĐTC và so sánh giữa các quốc gia có điều kiện tương đồng và thích hợp với quốc gia quan tâm đến cải cách và nâng cao hiệu quả ĐTC. Các nghiên cứu thực tiễn nâng cao hiệu quả đầu tư công - Các nghiên cứu về thực trạng đầu tư công Báo cáo của Word Bank (1995) “China: Public Investmentand and Finance” (Trung Quốc: Đầu tư công và tài chính) phân tích cụ thể thực trạng ĐTC trong 20 năm phát triển của Trung Quốc. Nghiên cứu cho thấy đầu tư tài sản cố định của nhà nước là rất lớn, và không có xu hướng giảm; ĐTC công nghiệp nhà nước cũng lớn hơn nhiều so với quy mô khu vực nhà nước, khu vực công nghiệp nhà nước sử dụng các nguồn lực đầu tư kém hiệu quả hơn so với phần còn lại của nền kinh tế.
Báo cáo đề xuất một số biện pháp cải thiện quản lý ĐTC và tài chính. Quan trọng không kém đối với cải cách hệ thống đầu tư nói chung là sự tiến bộ liên tục trong phát triển kinh tế thị trường, điều này loại bỏ các ưu đãi do đầu tư quá mức. Đặc biệt quan trọng trong vấn đề này là áp 11 Luan van đặt các hạn chế ngân sách đối với các doanh nghiệp và tổ chức tài chính, thông qua cơ cấu quản trị phù hợp và nguyên tắc thị trường cạnh tranh, hoàn thành cải cách giá cả và mức lãi suất phản ánh giá trị vốn khan hiếm. Các khuyến nghị cải cách hệ thống ĐTC được trình bày chi tiết.
Tiếp đến nghiên cứu của Jing Zhu and Zhu, J. (2003) “Public investment and China’s grain production competitiveness under WTO”(Đầu tư công và năng lực cạnh tranh sản xuất nông nghiệp Trung Quốc khi tham gia WTO), chỉ ra việc gia nhập WTO của Trung Quốc đặt ra thách thức lớn đối với nông nghiệp, đặc biệt là các nhà sản xuất ngũ cốc. So với các nhà xuất khẩu ngũ cốc lớn trên thế giới, hầu hết các loại cây ngũ cốc ở Trung Quốc đều có chi phí sản xuất cao và khả năng cạnh tranh thị trường yếu. Điều này có thể một phần là do nông dân Trung Quốc phải đối mặt với cơ sở hạ tầng sản xuất nông nghiệp kém hơn và ĐTC không đủ cho nghiên cứu và mở rộng nông nghiệp, dẫn đến hiệu quả đầu vào tư nhân thấp hơn và do đó chi phí tư nhân trên mỗi đơn vị sản phẩm cao hơn.
Luận án tiến sĩ của Vương Gan (2007) nghiên cứu vấn đề “Research on the Effect of Public Investment in China” (Nghiên cứu về ảnh hưởng của đầu tư công ở Trung Quốc), nêu bật thực trạng ĐTC tại Trung Quốc tập trung chủ yếu vào cơ sở hạ tầng, giáo dục, y tế, thể thao, phúc lợi xã hội, văn hóa, phát thanh và quốc phòng, v. Ngoài ra, cũng xuất hiện sự chú ý đến đầu tư vào giáo dục và việc làm. Đầu tư có sự dịch chuyển từ lĩnh vực này sang lĩnh vực khác và theo đó các hiệu ứng phúc lợi xã hội cũng khác nhau, chỉ ra các yếu tố hạn chế ảnh hưởng của ĐTC và phương pháp để nâng cao hiệu quả ĐTC.