CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TÁC ĐỘNG CỦA ĐẦU TƯ CÔNG ĐẾN TĂNG TRƯỞNG KINH TẾ 1. Những vấn đề chung về đầu tư công và tăng trưởng kinh tế 1. Khái niệm và hình thức đầu tư công 1. Khái niệm Từ tổng quan các tài liệu cho thấy đầu tư được coi là động lực chính thức thúc đẩy TTKT và bản chất của mối quan hệ này đã được nghiên cứu trong nhiều nghiên cứu mang tính lý thuyết và thực nghiệm.
Nhiều nghiên cứu ngoài nước phân biệt giữa ĐTTN và ĐTC, theo đó ĐTC thường được cho là đầu tư cho kết cấu hạ tầng. Việc phân biệt như vậy rất có ý nghĩa vì đầu tư cho kết cấu hạ tầng có những điểm khác biệt với nguồn vốn được sử dụng trong các doanh nghiệp (Hoàng Dương Việt Anh, Nguyễn Văn Hậu, 2013). Kết cấu hạ tầng là vốn tồn tại bên ngoài doanh nghiệp và hỗ trợ hoạt động kinh tế của các doanh nghiệp cũng như các hoạt động của các cá nhân. Do vậy, nhiều doanh nghiệp và cá nhân trong một khu vực có hưởng lợi từ kết cấu hạ tầng đó mà không mất thêm chi phí hoặc ít nhất với chi phí thấp hơn nếu kết cấu hạ tầng đó phải được cung cấp cho người sử dụng thêm đó, nên kết cấu hạ tầng có thể coi như cung cấp những lợi ích ngoại lai cho những người sử dụng.
Ở nhiều quốc gia, một số hoạt động sản xuất là do các doanh nghiệp nhà nước thực hiện. Tại các nước phát triển, đầu tư của doanh nghiệp nhà nước lại có xu hướng được giới hạn trong một số ngành và tỷ trọng các hoạt động do các doanh nghiệp nhà nước thực hiện đã giảm đi đáng kể. Kinh tế học định nghĩa ĐTC là việc đầu tư để tạo năng lực sản xuất và cung ứng hàng hóa công cộng và chi tiêu chính phủ, là các khoản chi của chính phủ để cung ứng hàng hóa công cộng như xây dựng đường xá, trường học, dịch vụ phòng và chữa bệnh, đảm bảo an ninh, quốc phòng… Hiểu theo định nghĩa của đầu tư thì “đầu tư công” là việc sử dụng nguồn vốn nhà nước để đầu tư duy trì và mở rộng một bộ phận tài sản sản xuất của nền kinh tế thông qua các chương trình, dự án nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội không nhằm mục đích kinh doanh. 9 luan an Hiểu theo nghĩa hẹp hơn thì "đầu tư công" bao gồm tất cả các khoản đầu tư do chính phủ và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nước tiến hành.
Trong quan niệm này, ĐTC được xét không phải từ góc độ mục đích (có sản xuất hàng hóa công cộng hay không, có mang tính kinh doanh hay là phi lợi nhuận) mà từ góc độ tính sở hữu của nguồn vốn dùng để đầu tư. Cụ thể ĐTC là đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước theo quy định của pháp luật hiện hành, bao gồm: Vốn NSNN, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn đầu tư phát triển của các doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác do Nhà nước quản lý. Luật Đầu tư công năm 2014 quan niệm “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”. Như vậy, khái niệm ĐTC ở đây sẽ là: Nhà nước sử dụng các nguồn tài chính trong thực hiện hoạt động đầu tư cho các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội.
Phân loại đầu tư công Căn cứ vào lĩnh vực, đầu tư công được phân loại như sau: - Đầu tư chương trình, dự án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội, môi trường, quốc phòng, an ninh; các dự án đầu tư không có điều kiện xã hội hoá thuộc các lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, y tế, khoa học, giáo dục, đào tạo và các lĩnh vực khác. - Đầu tư phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, kể cả việc mua sắm, sửa chữa tài sản cố định bằng vốn sự nghiệp. - Đầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích. - Đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công tư.
- Đầu tư lập, thẩm định, quyết định hoặc phê duyệt, công bố và điều chỉnh quy hoạch theo quy định của pháp luật về quy hoạch. 10 luan an - Chương trình mục tiêu, dự án ĐTC khác theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Căn cứ vào tính chất, dự án đầu tư công được phân loại như sau: - Dự án có cấu phần xây dựng là dự án đầu tư: xây dựng mới, cải tạo, nâng cấp, mở rộng dự án đã đầu tư xây dựng, bao gồm cả phần mua tài sản, mua trang thiết bị của dự án; - Dự án không có cấu phần xây dựng là dự án mua tài sản, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, mua, sửa chữa, nâng cấp trang thiết bị, máy móc và dự án khác không quy định tại điểm a khoản này. Căn cứ mức độ quan trọng và quy mô, dự án đầu tư công được phân loại thành dự án quan trọng quốc gia, dự án nhóm A, dự án nhóm B và dự án nhóm C… 1.
Đặc điểm của đầu tư công Đầu tư công là loại hình đầu tư được hoạch định trong kế hoạch nhà nước, được đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước, do Nhà nước quản lý. ĐTC tập trung chủ yếu vào việc đáp ứng nhu cầu về hàng hóa công cộng như xây dựng vận hành và bảo dưỡng hạ tầng kinh tế (ví dụ: đường sá, cầu cống, bến cảng.) và hạ tầng xã hội (như giáo dục, y tế, văn hóa, thể thao. Đây là các lĩnh vực mà các thành phần kinh tế ngoài quốc doanh không muốn làm hoặc không thể đầu tư được vì lý do hiệu quả trực tiếp thấp hoặc không đủ năng lực để đầu tư. Điểm khác biệt cơ bản giữa ĐTC và ĐTTN là ĐTC quan tâm trước hết tới hiệu quả kinh tế - xã hội, hiệu quả gián tiếp, hiệu quả ngoại lai - hiệu quả có tác dụng gián tiếp ngoài phạm vi của dự án đầu tư.
Trong khi đó các dự án đầu tư sản xuất - kinh doanh của lĩnh vực tư nhân trước hết quan tâm đến hiệu quả thương mại, hiệu quả trực tiếp trong phạm vi công trình đầu tư và trước hết vì lợi ích của người bỏ vốn đầu tư. Thêm vào đó, trong dự án đầu tư công, chủ đầu tư là các doanh nghiệp nhà nước, cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức xã hội… chứ không phải là tư nhân. Về mặt tác nghiệp kế hoạch hóa, nguồn vốn đầu tư công cộng được kế hoạch hóa trực tiếp bởi cơ quan kế hoạch nhà nước các cấp và gắn liền với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của toàn bộ nền kinh tế quốc dân. 11 luan an Xu thế chung của thế giới và trong nước là nhà nước chỉ nên sử dụng đầu tư công vào các lĩnh vực mà thành kinh kinh tế tư nhân không muốn làm hoặc không thể làm.
Thay vào đó, nhà nước tạo môi trường kinh doanh thuận lợi để thúc đẩy kinh tế tư nhân phát triển. Huy động và sử dụng vốn đầu tư công Các lý thuyết TTKT được trình bày dưới đây không chỉ là cơ sở để nghiên cứu tác động của ĐTC đến TTKT mà còn chỉ ra cơ chế nền kinh tế huy động, phân bổ, sử dụng vốn đầu tư. Do đó, mỗi nền kinh tế tồn tại cách thức huy động, phân bổ và sử dụng vốn đầu tư, trong đó có cả vốn ĐTC để bảo đảm năng lực sản xuất. Huy động vốn đầu tư Các lý thuyết TTKT đều chỉ ra rằng nguồn vốn cho đầu tư được hình thành từ tiết kiệm trong nền kinh tế và vay nợ từ bên ngoài.
Tiết kiệm trong nước hay tiết kiệm quốc dân bằng tiết kiệm cá nhân và tiết kiệm của chính phủ. Tiết kiệm cá nhân bao gồm tiết kiệm của các hộ gia đình và tiết kiệm của doanh nghiệp không phải nhà nước. Tiết kiệm của chính phủ là cơ sở cho ĐTC. Nhưng ĐTC còn được lấy từ khoản chi tiêu mua hàng hóa dịch vụ của chính phủ.
Tiết kiệm là chênh lệch giữa tổng thu nhập và tiêu dùng (Mankiw, 2010). Do vậy tiết kiệm quốc dân phụ thuộc vào tổng thu nhập quốc dân hay GDP. Vì thế tiết kiệm cá nhân cũng phụ thuộc vào thu nhập của họ. Tiết kiệm là nguồn để đầu tư hay tiêu dùng tương lai.
Nếu muốn tăng đầu tư mà không phải vay nợ từ bên ngoài thì phải tăng tiết kiệm. Nhưng trong khuôn khổ giới hạn của GDP hay tổng thu nhập thì sẽ phải giảm tiêu dùng. Điều này sẽ khiến giảm tổng cầu, hạn chế TTKT và do đó hạn chế tích lũy sau này. Do vậy trong lý thuyết kinh tế đã khẳng định cần duy trì một tỷ lệ tiết kiệm trong nền kinh tế để làm sao tiêu dùng cao nhất.
Như vậy, trong nền kinh tế việc huy động nguồn đầu tư phải căn cứ vào khả năng của nền kinh tế, tức là quy mô GDP. Nhu cầu đầu tư cao trong ngắn hạn có thể huy động từ bên ngoài nhưng về cơ bản vẫn phải bảo đảm nguyên tắc trong dài hạn. Khi dòng vốn từ bên ngoài cao trong dài hạn sẽ có thể là những nguyên nhân gây bất ổn cho kinh tế. 12 luan an Nguồn ĐTC về cơ bản vẫn tuân theo những nguyên tắc trên.
Nguồn ĐTC là phần tiết kiệm công và phần chi tiêu mua hàng đầu tư của chính phủ. Trong điều kiện bội chi ngân sách nguồn vay từ trong và ngoài nước sẽ bù đắp thâm hụt. Tuy nhiên, trong dài hạn chính phủ vẫn phải tuân thủ những quy tắc thị trường vốn vì sẽ dẫn đến các mất cân đối tiềm tàng. Phân bổ vốn đầu tư Phân bổ vốn đầu tư trong nền kinh tế theo cơ chế thị trường và chịu ảnh hưởng của thay đổi cơ cấu tiêu dùng của thị trường, diễn biến thị trường thế giới và khả năng mở rộng sản xuất… Phân bổ vốn ĐTC về cơ bản vẫn tuân theo cơ chế thị trường nhưng còn theo định hướng chiến lược phát triển của chính phủ.
Định hướng tập trung cho phát triển ngành, lĩnh vực nào sẽ được chính phủ tập trung phân bổ nguồn ĐTC và kết hợp với các nguồn khác.