Tổng quan nghiên cứu

Quản lý chi ngân sách nhà nước cho sự nghiệp giáo dục là nhiệm vụ trọng tâm nhằm hiện thực hóa quan điểm giáo dục là quốc sách hàng đầu. Tại Việt Nam, quy định pháp luật hiện hành yêu cầu chi ngân sách nhà nước cho giáo dục và đào tạo phải đạt tối thiểu 20% tổng chi ngân sách quốc gia. Tại huyện Thanh Sơn, tỉnh Phú Thọ – một huyện miền núi bán sơn địa có 23 đơn vị hành chính cấp xã với 10 xã đặc biệt khó khăn và quy mô dân số trên 130.000 người, công tác quản lý tài chính giáo dục giữ vai trò then chốt đối với sự phát triển kinh tế xã hội.

Hàng năm, quy mô chi ngân sách dành cho sự nghiệp giáo dục trên địa bàn huyện Thanh Sơn đạt từ 300 đến 350 tỷ đồng, chiếm tỷ trọng vượt trội trên 62% tổng chi ngân sách thường xuyên của địa phương. Trong khi đó, nguồn thu ngân sách trên địa bàn huyện năm 2017 chỉ đạt khoảng 84,98 tỷ đồng trong tổng thu ngân sách 722,702 tỷ đồng, đồng nghĩa với việc hơn 87% nguồn lực chi tiêu phụ thuộc vào nguồn bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên. Vấn đề nghiên cứu trọng tâm là làm thế nào để quản lý, phân bổ và sử dụng hiệu quả nguồn ngân sách giáo dục quy mô lớn trong điều kiện nguồn thu tại chỗ còn hạn hẹp.

Mục tiêu nghiên cứu của luận văn tập trung vào việc hệ thống hóa cơ sở lý luận, đánh giá thực trạng quản lý chi ngân sách nhà nước cho giáo dục tại 76 cơ sở trường học (gồm 1.127 lớp học và 28.216 học sinh), phân tích các nhân tố ảnh hưởng và đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả tài khóa. Phạm vi nghiên cứu về không gian được xác định tại huyện Thanh Sơn, dữ liệu thứ cấp được thu thập trong giai đoạn 2015 - 2017 và dữ liệu sơ cấp được triển khai từ năm 2018 đến năm 2019. Ý nghĩa của nghiên cứu thể hiện qua việc cung cấp luận cứ khoa học giúp nâng tỷ lệ trường đạt chuẩn quốc gia từ mức 58,2% (46/79 trường) lên mục tiêu cao hơn, đồng thời kéo giảm tỷ lệ chậm trễ quyết toán tại các cơ sở giáo dục cơ sở xuống dưới 5% trong giai đoạn đến năm 2025.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng lý thuyết quản lý tài chính công và lý thuyết phân cấp quản lý tài khóa hiện đại. Chi ngân sách nhà nước cho sự nghiệp giáo dục mang bản chất là quá trình phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước để cung cấp dịch vụ công phi lợi nhuận, tạo ra ngoại ứng tích cực cho toàn xã hội. Bên cạnh đó, nghiên cứu vận dụng lý thuyết tự chủ tài chính tại các đơn vị sự nghiệp công lập theo định hướng của Nghị định 16/2015/NĐ-CP, nhấn mạnh vai trò trao quyền tự chủ gắn liền với trách nhiệm giải trình của thủ trưởng cơ sở giáo dục.

Khung lý thuyết của đề tài bao quát ba khái niệm then chốt:

  1. Ngân sách nhà nước cấp huyện: Kế hoạch tài chính hàng năm của chính quyền địa phương được phê duyệt để thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội.
  2. Chi thường xuyên sự nghiệp giáo dục: Các khoản chi nhằm duy trì hoạt động giảng dạy, đào tạo gồm chi cho con người và chi hoạt động chuyên môn.
  3. Chu trình quản lý chi ngân sách: Chuỗi hoạt động liên hoàn khép kín gồm bốn giai đoạn: lập và phân bổ dự toán, chấp hành dự toán, quyết toán tài chính, thanh tra kiểm tra và kiểm toán.

Nghiên cứu quán triệt các nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 (Luật số 83/2015/QH13) và Luật Giáo dục năm 2005. Các nguyên tắc bao gồm: quản lý thống nhất theo dự toán được duyệt, chi tiêu tiết kiệm hiệu quả, triệt để thanh toán trực tiếp qua hệ thống Kho bạc Nhà nước theo Thông tư 39/2016/TT-BTC, và quán triệt nguyên tắc "lường thu mà chi" trong điều hành tài khóa.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp chặt chẽ giữa nguồn dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp nhằm bảo đảm tính khách quan và khoa học:

  • Dữ liệu thứ cấp: Thu thập từ các báo cáo quyết toán ngân sách, số liệu thống kê kinh tế xã hội, quyết định giao dự toán của UBND huyện Thanh Sơn, Phòng Tài chính - Kế hoạch, Phòng Giáo dục và Đào tạo và Kho bạc Nhà nước huyện giai đoạn 2015 - 2017.
  • Cỡ mẫu và phương pháp chọn mẫu: Cỡ mẫu điều tra sơ cấp gồm 102 đối tượng khảo sát hợp lệ, bao gồm 52 cán bộ quản lý tài chính (công chức Phòng Tài chính - Kế hoạch, Phòng Giáo dục và Đào tạo, Kho bạc Nhà nước, Thanh tra huyện và Ban giám hiệu các trường) cùng 50 giáo viên trực tiếp giảng dạy. Phương pháp chọn mẫu phân tầng kết hợp chọn mẫu ngẫu nhiên được áp dụng tại 25 trường học (12 trường mầm non, 12 trường tiểu học, 11 trường trung học cơ sở) phân bổ trên địa bàn 15 xã (gồm 10 xã đặc biệt khó khăn và 5 xã, thị trấn thuận lợi). Phương pháp chọn mẫu này bảo đảm tính đại diện cao cho toàn bộ mạng lưới 76 trường học trên địa bàn miền núi.

Phương pháp phân tích số liệu chủ yếu là phương pháp thống kê mô tả, phân tích so sánh tỷ trọng cơ cấu và phương pháp tổng hợp đánh giá theo thang đo định lượng. Lý do lựa chọn các phương pháp này là nhằm phản ánh chính xác xu hướng biến động của các dòng mục chi ngân sách qua các năm, đồng thời lượng hóa được mức độ hài lòng, tính tuân thủ quy trình tài chính của các chủ thể tham gia chu trình ngân sách từ cấp huyện đến cơ sở.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình phân tích thực trạng quản lý chi ngân sách nhà nước cho sự nghiệp giáo dục huyện Thanh Sơn giai đoạn 2015 - 2017 ghi nhận các kết quả nổi bật:

Thứ nhất, quy mô chi giáo dục chiếm vị trí áp đảo trong cơ cấu chi thường xuyên của địa phương. Tổng chi ngân sách cho giáo dục duy trì đều đặn ở mức 300 đến 350 tỷ đồng mỗi năm, chiếm từ 62% đến 65% tổng chi ngân sách thường xuyên toàn huyện. Trong cơ cấu chi, các khoản chi cho con người (tiền lương, các khoản phụ cấp lương, học bổng học sinh diện chính sách, bảo hiểm) chiếm tỷ trọng rất cao, lên tới trên 85% tổng chi ngân sách giáo dục. Phần kinh phí dành cho chi nghiệp vụ chuyên môn giảng dạy, mua sắm sửa chữa cơ sở vật chất chỉ chiếm dưới 15%.

Thứ hai, công tác quyết toán và kiểm tra ngân sách có chuyển biến tích cực. Kết quả khảo sát 102 cán bộ quản lý và giáo viên ghi nhận khoảng 70% ý kiến khẳng định công tác quyết toán ngân sách được lập đúng thời gian quy định, tuân thủ đúng hệ thống biểu mẫu của Bộ Tài chính. Hệ thống sổ sách kế toán đã từng bước được chuẩn hóa. Đồng thời, trên 85% ý kiến đánh giá công tác thanh tra, kiểm tra tài chính của các cơ quan chuyên môn được thực hiện chặt chẽ và đạt hiệu quả thiết thực.

Thứ ba, tồn tại nhiều bất cập trong khâu lập dự toán và giải ngân nguồn vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư. Chất lượng lập dự toán ở nhiều trường học chưa sát với nhu cầu thực tế; một số khoản kinh phí bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp tỉnh chuyển về chậm vào quý 4 hàng năm dẫn đến tình trạng bị động trong triển khai, làm chậm tiến độ giải ngân trước thời điểm khóa sổ ngày 31 tháng 1 năm sau.

Thảo luận kết quả

Thực trạng cơ cấu chi cho con người chiếm trên 85% phản ánh đúng đặc thù của huyện miền núi Thanh Sơn với quy mô 76 đơn vị trường học và 1.127 lớp học phân tán tại 285 khu dân cư. Nhu cầu chi trả tiền lương và các chế độ ưu đãi đứng lớp, phụ cấp thu hút vùng khó khăn là bắt buộc. Tuy nhiên, tỷ lệ chi cho hoạt động nghiệp vụ chuyên môn dưới 15% tạo ra áp lực lớn lên chất lượng giảng dạy và bảo dưỡng cơ sở vật chất.

Khi trình bày dữ liệu qua biểu đồ cơ cấu chi theo cấp học, tỷ trọng phân bổ thể hiện sự tập trung lớn: cấp mầm non chiếm khoảng 28%, cấp tiểu học chiếm 38%, và cấp trung học cơ sở chiếm 34% tổng chi ngân sách giáo dục. Việc lập bảng tổng hợp 12 nhóm mục chi chi tiết theo mục lục ngân sách nhà nước giúp làm rõ nguyên nhân chậm trễ trong khâu thanh quyết toán: do đội ngũ kế toán tại các trường mầm non và tiểu học đa phần kiêm nhiệm, thường xuyên biến động và chưa được bồi dưỡng chuyên sâu về Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015.

So sánh với các địa phương khác, kết quả tại Thanh Sơn có nhiều nét tương đồng với huyện miền núi hải đảo Vân Đồn (Quảng Ninh) trong việc thực hiện quyền tự chủ theo Nghị định 16/2015/NĐ-CP. Tuy nhiên, so với huyện đồng bằng Giao Thủy (Nam Định) – nơi tỷ lệ huy động nguồn lực xã hội hóa đạt mức cao nhờ điều kiện kinh tế phát triển – nguồn thu từ xã hội hóa và học phí tại Thanh Sơn rất hạn chế do có 10 xã thuộc Chương trình 135 được miễn giảm học phí hoàn toàn. Điều này đặt ra yêu cầu phải tối ưu hóa từng đồng vốn ngân sách nhà nước cấp phát.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện công tác quản lý chi ngân sách nhà nước cho sự nghiệp giáo dục trên địa bàn huyện Thanh Sơn giai đoạn đến năm 2025, bốn giải pháp trọng tâm cần được triển khai đồng bộ:

  1. Đổi mới quy trình lập và phân bổ dự toán ngân sách: Phòng Tài chính - Kế hoạch phối hợp cùng Phòng Giáo dục và Đào tạo chuyển đổi phương pháp lập dự toán truyền thống sang lập dự toán dựa trên kết quả đầu ra và định mức học sinh thực tế. Đảm bảo 100% các đơn vị trường học hoàn thành bản dự toán chi tiết, thuyết minh rõ ràng trước ngày 31 tháng 12 hàng năm, triệt tiêu tình trạng xây dựng dự toán hình thức, thiếu tính thuyết phục.

  2. Chuẩn hóa và nâng cao năng lực chuyên môn đội ngũ kế toán trường học: UBND huyện Thanh Sơn chủ trì tổ chức các khóa bồi dưỡng nghiệp vụ định kỳ tối thiểu 2 lần/năm cho 100% cán bộ kế toán và hiệu trưởng tại 76 trường học trên địa bàn. Mục tiêu đến năm 2022, toàn bộ nhân sự phụ trách tài chính trường học làm chủ phần mềm kế toán hành chính sự nghiệp và nắm vững quy định của Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015.

  3. Siết chặt kỷ luật chấp hành dự toán và hiện đại hóa kiểm soát chi: Kho bạc Nhà nước huyện Thanh Sơn đẩy mạnh ứng dụng dịch vụ công trực tuyến trong kiểm soát chi thường xuyên, rút ngắn thời gian xử lý hồ sơ thanh toán từ 5 ngày xuống dưới 3 ngày làm việc. Bảo đảm tỷ lệ giải ngân kinh phí sự nghiệp giáo dục đạt trên 98% kế hoạch vốn được giao, hạn chế tối đa việc chuyển nguồn sang năm sau.

  4. Tăng cường thanh tra, kiểm toán và công khai minh bạch tài chính: Thanh tra huyện kết hợp với các phòng ban chuyên môn nâng tỷ lệ thanh tra tài chính định kỳ và đột xuất lên tối thiểu 30% tổng số cơ sở giáo dục mỗi năm. Thực hiện nghiêm túc việc công khai 100% số liệu dự toán và quyết toán thu chi tài chính tại các trường học theo Quyết định 192/2004/QĐ-TTg nhằm ngăn ngừa triệt để các sai phạm trong quản lý tài sản công.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang giá trị ứng dụng thực tiễn cao đối với bốn nhóm đối tượng chính:

  1. Cơ quan quản lý nhà nước cấp huyện (Phòng Tài chính - Kế hoạch, Phòng Giáo dục và Đào tạo): Sử dụng khung tiêu chí và quy trình phân bổ dự toán làm tài liệu chuẩn để thẩm định ngân sách, tối ưu hóa nguồn kinh phí 300 đến 350 tỷ đồng mỗi năm cho 76 trường học.
  2. Ban giám hiệu và kế toán các trường mầm non, tiểu học, trung học cơ sở: Tham khảo giải pháp xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ, quản lý nguồn thu học phí và hoàn thiện hồ sơ chứng từ thanh quyết toán theo đúng chuẩn mực kế toán công.
  3. Cán bộ Kho bạc Nhà nước và Thanh tra Nhà nước tại địa phương: Áp dụng phương thức kiểm soát chi và quy trình thanh tra theo rủi ro nhằm phát hiện sớm các điểm nghẽn, tồn tại trong việc giải ngân nguồn vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư.
  4. Giảng viên, học viên cao học chuyên ngành Quản lý kinh tế và Tài chính công: Khai thác bộ số liệu thực nghiệm phong phú về tài chính công tại vùng miền núi bán sơn địa để phát triển các nghiên cứu chuyên sâu về phân cấp tài khóa cấp huyện.

Câu hỏi thường gặp

Chi ngân sách cho giáo dục tại huyện Thanh Sơn chiếm tỷ trọng bao nhiêu trong tổng chi ngân sách thường xuyên? Tổng chi ngân sách nhà nước cho sự nghiệp giáo dục huyện Thanh Sơn dao động từ 300 đến 350 tỷ đồng mỗi năm, chiếm trên 62% tổng chi ngân sách thường xuyên của huyện. Con số này khẳng định sự ưu tiên hàng đầu của chính quyền địa phương cho giáo dục vùng đồng bào dân tộc và miền núi.

Cơ cấu chi ngân sách giáo dục tại địa bàn nghiên cứu có điểm gì đáng chú ý? Cơ cấu chi có sự chênh lệch lớn giữa chi cho con người và chi hoạt động chuyên môn. Chi lương, phụ cấp và các chính sách an sinh chiếm hơn 85% tổng chi, trong khi chi cho hoạt động nghiệp vụ, mua sắm cơ sở vật chất chỉ chiếm dưới 15%, gây áp lực cho việc đổi mới phương pháp dạy học.

Mô hình tự chủ tài chính theo Nghị định 16/2015/NĐ-CP mang lại lợi ích gì cho các trường học tại Thanh Sơn? Nghị định 16/2015/NĐ-CP trao quyền chủ động cho hiệu trưởng các trường trong việc xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ, linh hoạt sử dụng kinh phí tiết kiệm để chi trả thu nhập tăng thêm và trích lập quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp, giúp tăng tính minh bạch tài chính.

Đâu là nguyên nhân chính khiến công tác quyết toán tại một số trường học còn chậm trễ? Nguyên nhân chủ yếu do đội ngũ kế toán tại nhiều trường mầm non và tiểu học còn kiêm nhiệm, trình độ chuyên môn chưa đồng đều. Ngoài ra, việc các nguồn vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư từ ngân sách cấp tỉnh bổ sung muộn vào cuối năm tài chính gây khó khăn cho việc nghiệm thu, lập chứng từ thanh toán.

Đến năm 2025, giải pháp nào được xem là đòn bẩy nâng cao hiệu quả quản lý chi ngân sách giáo dục của huyện? Giải pháp đòn bẩy là chuẩn hóa năng lực chuyên môn cho 100% cán bộ quản lý tài chính trường học kết hợp hiện đại hóa quy trình kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước và duy trì thanh tra định kỳ tối thiểu 30% đơn vị hàng năm nhằm đảm bảo 100% ngân sách được sử dụng đúng mục đích.

Kết luận

Nghiên cứu về quản lý chi ngân sách nhà nước cho sự nghiệp giáo dục trên địa bàn huyện Thanh Sơn đã làm sáng tỏ bức tranh toàn diện về công tác tài chính công cấp huyện tại địa bàn miền núi. Dưới đây là các đúc kết then chốt:

  • Quy mô ngân sách giáo dục huyện Thanh Sơn đạt từ 300 đến 350 tỷ đồng mỗi năm, chiếm trên 62% tổng chi ngân sách thường xuyên, phục vụ mạng lưới 76 trường học và hơn 28.000 học sinh.
  • Cơ cấu chi tiêu tập trung chủ yếu vào chi cho con người với tỷ trọng vượt mức 85%, đòi hỏi phải có cơ chế phân bổ linh hoạt hơn cho chi hoạt động chuyên môn.
  • Hơn 85% ý kiến khảo sát đánh giá cao công tác thanh tra kiểm tra tài chính, nhưng khâu lập dự toán và quyết toán cơ sở vẫn tồn tại những độ trễ nhất định.
  • Cơ chế tự chủ tài chính theo Nghị định 16/2015/NĐ-CP là hướng đi tất yếu, tạo động lực nâng cao tính chủ động và trách nhiệm giải trình của các cơ sở giáo dục.
  • Hệ thống 4 nhóm giải pháp toàn diện về lập dự toán, đào tạo nhân lực, kiểm soát chi kho bạc và thanh tra minh bạch mở ra lộ trình nâng cao chất lượng quản lý tài chính đến năm 2025.

Đóng góp chính của luận văn là đã hệ thống hóa lý luận và cung cấp hệ thống giải pháp tài khóa sát thực tiễn cho một huyện miền núi bán sơn địa đặc thù. Kế hoạch triển khai tiếp theo cần tập trung ngay vào việc tổ chức tập huấn nghiệp vụ kế toán trường học và số hóa quy trình kiểm soát chi trong giai đoạn 2020 - 2022. Độc giả quan tâm và các nhà quản lý tài chính công có thể tải toàn văn tài liệu luận văn thạc sĩ để tham khảo chi tiết toàn bộ hệ thống số liệu phân tích và biểu mẫu quản lý chuyên ngành.