CHƯƠNG 1 LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ PHÂN CẤP THU, CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Tổng quan về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 1. Khái quát về Ngân sách nhà nước Tài chính nói chung và ngân sách nói riêng là phạm trù kinh tế - lịch sử. Nhà nước sử dụng ngân sách để thực hiện các quan hệ phân phối dưới hình thức giá trị các nguồn lực tài chính bằng huy động một bộ phận thu nhập của xã hội dưới hình thức thuế và các hình thức động viên khác để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của nhà nước.
Việc thực hiện các quan hệ phân phối nói trên chủ yếu thông qua quyền lực chính trị của nhà nước để động viên các nguồn lực tài chính có tính chất bắt buộc và hình thành quỹ tiền tệ tập trung phục vụ cho các chức năng kinh tế - chính trị - xã hội của nhà nước. Khái niệm ngân sách nhà nước thì có rất nhiều quan niệm khác nhau, với từng thời kỳ và từng quốc gia khác nhau thì lại có khái niệm khác nhau về NSNN. Theo từ điển Bách khoa: “Ngân sách là một bảng liệt kê các khoản thu - chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của Nhà nước thường là một năm, gọi là năm ngân sách”; Các nhà kinh tế thì cho rằng: “Ngân sách nhà nước là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền trong giai đoạn nhất định của nhà nước.” Theo luật Ngân sách nhà nước Việt Nam năm 2015 định nghĩa: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. 5 Thu NSNN bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí, các khoản thu từ các hoạt động kinh tế của nhà nước, các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân, các khoản viện trợ, các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.
Chi NSNN bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước, chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. Ngân sách nhà nước Việt Nam gồm: ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương gồm ngân sách của các cấp chính quyền địa phương. Phù hợp với mô hình tổ chức chính quyền Nhà nước ta hiện nay, ngân sách địa phương bao gồm: ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh); ngân sách cấp quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện) và ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã).
Nội dung chủ yếu của ngân sách là thu, chi nhưng không phải chỉ là các con số, cũng không chỉ là quy mô, sự tăng giảm số lượng tiền tệ đơn thuần, mà còn phản ánh chủ trương phân cấp quản lý của Nhà nước, biểu hiện các quan hệ tài chính giữa các cấp chính quyền, giữa Nhà nước với các chủ thể kinh tế khác của nền kinh tế quốc dân trong quá trình phân bổ các nguồn lực và phân phối thu nhập. Ngân sách nhà nước là một công cụ kinh tế quan trọng, Nhà nước sử dụng nhằm tác động vào nền kinh tế để thúc đẩy (kìm hãm) sự phát triển kinh tế, đảm bảo công bằng xã hội, bảo vệ các tầng lớp dân cư. Thông qua việc lập, sử dụng ngân sách nhà nước, bản chất của ngân sách được hình thành. Ngân sách nhà nước thể hiện quan hệ kinh tế - tài chính giữa Nhà nước và các chủ thể kinh tế khác của nền kinh tế hàng hóa trong quá trình phân bổ, sử dụng nguồn lực của nền kinh tế, phân phối và phân phối lại thu nhập.
Bản chất kinh tế của ngân sách gắn liền với bản chất chính trị và bản chất giai cấp cầm quyền. Ngân sách nhà nước là công cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế xã hội, 6 định hướng phát triển sản xuất, điều tiết thị trường, bình ổn giá cả, điều chỉnh đời sống xã hội; Ngân sách nhà nước điều tiết trong kinh tế, thúc đẩy phát triển kinh tế. Ngân sách nhà nước là công cụ định hướng hình thành cơ cấu kinh tế mới, kích thích phát triển sản xuất kinh doanh và chống độc quyền. Trước hết nhà nước sẽ hướng hoạt động của các chủ thể trong nền kinh tế đi vào quỹ đạo mà Nhà nước đã hoạch định.
Tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước Trong một quốc gia, NSNN được tổ chức và quản lý theo hệ thống gồm nhiều cấp ngân sách. Có thể cho rằng, hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách, giữa chúng có mối quan hệ hữu cơ với nhau đã được xác định bởi sự thống nhất về cơ sở kinh tế - chính trị, bởi pháp chế và các nguyên tắc tổ chức của bộ máy hành chính nhà nước. Ở các nước có nền kinh tế thị trường, hệ thống NSNN được tổ chức phù hợp với hệ thống hành chính. Có hai mô hình tổ chức hệ thống hành chính đó là: mô hình nhà nước liên bang và mô hình nhà nước đơn nhất.
Tương ứng với mô hình nhà nước liên bang thì hệ thống NSNN được tổ chức thành 3 cấp: ngân sách liên bang, ngân sách bang và ngân sách địa phương. Tương ứng với mô hình nhà nước đơn nhất thì chỉ có 2 cấp ngân sách là ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương. Ở Việt Nam, xuất phát theo quy định của Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001, bộ máy hành chính Nhà nước Việt Nam được tổ chức theo cấp chính quyền trung ương và chính quyền địa phương. Cấp chính quyền địa phương bao gồm chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; cấp quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; cấp phường, xã, thị trấn.
Mỗi cấp chính quyền địa phương đều có HĐND và UBND. Do đó, theo quy định của Luật NSNN năm 2002 thì ngân sách được chia thành 2 cấp là ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của các đơn vị hành chính có cấp HĐND và UBND. Vì vậy, ngân sách 7 địa phương bao gồm: ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là cấp tỉnh); ngân sách quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện); ngân sách phường, xã, thị trấn (gọi chung là cấp xã).
Cụ thể, cơ cấu hệ thống NSNN hiện hành của Việt Nam được khái quát bằng sơ đồ sau: HỆ THỐNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC NGÂN SÁCH TRUNG NGÂN SÁCH ĐỊA ƯƠNG PHƯƠNG NGÂN SÁCH TỈNH NGÂN SÁCH HUYỆN NGÂN SÁCH XÃ 1. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Phân cấp quản lý ngân sách là việc phân định phạm vi trách nhiệm, thẩm quyền của các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương tới các địa phương trong quá trình tổ chức tạo lập và sử dụng NSNN phục vụ cho việc thực thi các chức năng nhiệm vụ của nhà nước. Về bản chất, phân cấp quản lý NSNN là việc giải quyết các mối quan hệ giữa các cấp chính quyền từ trung ương đến các địa phương trong hoạt động quản lý NSNN. Ở Việt Nam, phân cấp quản lý ngân sách thường được xem xét trên ba nội dung cơ bản sau: - Phân cấp về thẩm quyền ban hành các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức thu – chi NSNN.
8 - Phân cấp về vật chất là sự phân chia giữa các cấp ngân sách về các khoản thu và nhiệm vụ chi, cũng như các quy tắc về chuyển giao ngân sách từ cấp trên xuống cấp dưới và ngược lại. - Phân cấp về quy trình ngân sách là quan hệ giữa các cấp chính quyền trong quản lý quy trình ngân sách: quyết định dự toán, phân bổ ngân sách và điểu chỉnh dự toán ngân sách; chấp hành ngân sách; phê chuẩn quyết toán ngân sách. Mục tiêu của phân cấp quản lý ngân sách: làm rõ quyền và trách nhiệm, phát huy tính tích cực, chủ động, sáng tạo của mỗi cấp chính quyền nhà nước, góp phần cải cách hành chính, nâng cao hiệu quả quản lý và điều hành ngân sách. Những quy định pháp lý về phân cấp quản lý ngân sách bao gồm những quy phạm pháp luật liên quan đến xác định quyền hạn, nhiệm vụ, của các cấp chính quyền Nhà nước trong việc quản lý điều hành ngân sách.
Luật ngân sách nhà nước năm 2002 ở nước ta đã rất quan tâm đến việc phân cấp quản lý ngân sách đặc biệt là phân cấp mối quan hệ giữa các cấp chính quyền trong việc quản lý ngân sách Như vậy có thể hiểu phân cấp quản lý ngân sách là sự giao trách nhiệm và quyền hạn từ trung ương xuống các cấp chính quyền trong việc quản lý và điều hành ngân sách nhà nước, đảm bảo cho việc các cấp chính quyền có sự tự chủ nhất định về tài chính để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình. Phân cấp thu, chi NSNN 1. Khái niệm phân cấp thu, chi NSNN Phân cấp thu, chi NSNN là một bộ phận của phân cấp quản lý NSNN, là việc phân định phạm vi, trách nhiệm, quyền hạn của các cấp chính quyền từ trung ương trong việc thu, chi ngân sách nhà nước. Phân cấp thu, chi NSNN xử lý các mối quan hệ giữa các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương đến các địa phương trong việc xác định các 9 nguồn thu và nhiệm vụ chi, từ đó cho phép hình thành một cơ chế phân chia ranh giới quyền lực về quản lý ngân sách nhà nước giữa các cấp chính quyền.
Nói đến phân cấp thu, chi NSNN, người ta thường nghĩ ngay đến việc có bao nhiêu cấp ngân sách và mối quan hệ lẫn nhau giữa các cấp đó như thế nào. Điều quan tâm tiếp theo là từng cấp được quyền huy động những khoản thu nào cho riêng cấp mình, những khoản thu đó dùng để đáp ứng những nhiệm vụ chi nào mà cấp đó phải đảm nhiệm. Đây là điểm cốt yếu, quan trọng nhất của công tác phân cấp thu, chi ngân sách nhà nước. Trên thực tiễn, công tác phân cấp thu, chi NSNN được coi là có hiệu quả khi các nguồn thu của từng cấp ngân sách đủ đáp ứng cân đối ngân sách, tức là thu ngân sách đáp ứng đủ nhu cầu chi thường xuyên của ngân sách.2 Nội dung phân cấp thu, chi NSNN Khi nói tới phân cấp thu, chi NSNN người ta thường hiểu theo nghĩa trực diện, dễ cảm nhận đó là việc phân giao nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp chính quyền.
Thực chất nội dung phân cấp rộng hơn nhiều, liên quan đến rất nhiều vấn đề.