CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ CHI ĐTXDCB TỪ NSNN VÀ KIỂM SOÁT CHI ĐT XDCB 1. CHI ĐT XDCB VÀ SỰ CẦN THIẾT CỦA CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI ĐT XDCB 1. Khái niệm về chi ĐT XDCB 1. Khái niệm về ĐTXĐCB: Đầu tư là một hoạt động kinh tế của các chủ thể trong xã hội.
Có nhiều cách định nghĩa, thuật ngữ đầu tư, theo Luật đầu tư thì “Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tư”; theo kinh tế học vĩ mô thì: đầu tư là việc bỏ trước một khoản tiền hoặc hiện vật vào kho tài sản vật chất, phi vật chất (bao gồm nhân lực, vật lực, trí lực) trong thời gian xác định nhằm sản sinh ra hoặc tăng thêm năng lực mới làm tăng thêm thu nhập của quốc gia hay thay thế các tài sản cũ đã hao mòn. Như vậy nói đến đầu tư là nói đến hoạt động bỏ vốn nói chung nhằm thu được nguồn lợi lớn hơn trong tương lai. ĐT XDCB là một loại hình đầu tư nói chung, trong đó mục đích bỏ vốn được xác định và giới hạn trong phạm vi tạo ra những sản phẩm XDCB. Đó là cơ sở vật chất kỹ thuật của nền kinh tế - xã hội như các nhà máy, hệ thống giao thông, công trình thuỷ lợi, trường học, bệnh viện… Dự án ĐT XDCB là một tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc bỏ vốn để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những cơ sở vật chất nhất định nhằm đạt được sự tăng trưởng về số lượng hoặc duy trì, cải tiến, nâng cao chất lượng của sản phẩm hoặc dịch vụ trong khoảng thời gian xác định (chỉ bao gồm hoạt động ĐT XDCB trực tiếp).
Ở mọi quốc gia, nguồn vốn đầu tư trước hết và chủ yếu là từ tích luỹ của nền kinh tế, tức là phần tiết kiệm sau khi tiêu dùng (gồm tiêu dùng cá nhân và tiêu dùng của Chính phủ) từ GDP. Nguồn tích luỹ từ nội bộ nền kinh tế, xét về lâu dài là nguồn đảm bảo cho sự tăng trưởng và phát triển kinh tế một cách ổn định, là điều kiện đảm bảo tính độc lập và tự chủ của đất nước trong lĩnh vực kinh tế cũng như các lĩnh vực 3 khác. Ngoài nguồn vốn tích luỹ từ trong nước, các quốc gia còn có thể và cần huy động vốn đầu tư từ nước ngoài để phục vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Nếu xét theo giác độ kênh huy động thì có vốn ĐT XDCB từ NSNN và vốn ĐT XDCB ngoài NSNN: Vốn đầu tư xây dựng - Vốn ĐT XDCB từ NSNN là các hoạt động ĐT XDCB sử dụng nguồn vốn do NSNN đảm bảo chi trả.
- Vốn XDCB ngoài NSNN là hoạt động ĐT XDCB sử dụng các nguồn vốn ngoài NSNN như vốn tín dụng ĐTPT, vốn vay các ngân hàng thương mại, vốn đầu tư của các doanh nghiệp, vốn đầu tư khu vực dân cư, vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài. Đặc điểm của ĐTXDCB: Để làm tốt công tác Kiểm soát chi ĐT XDCB cần hiểu rõ các đặc điểm của ĐT XDCB. ĐT XDCB có những đặc điểm nổi bật được biểu hiện thông qua sản phẩm của nó đó là công trình xây dựng. “Công trình xây dựng là sản phẩm của công nghệ xây lắp gắn liền với đất (bao gồm cả khoảng không, mặt đất, mặt biển và thềm lục địa) được tạo thành bằng vật liệu xây dựng, thiết bị và lao động”.
Công trình xây dựng bao gồm một hạng mục hoặc nhiều hạng mục công trình nằm trong dây chuyền công nghệ đồng bộ, hoàn chỉnh. Công trình XDCB có những đặc điểm như sau: Một là, công trình XDCB được xây dựng và sử dụng tại cùng một địa điểm nhất định, có nghĩa sản phẩm xây dựng là cố định, phụ thuộc trực tiếp vào điều kiện địa chất, thuỷ văn, khí hậu, ví dụ: xây dựng trường học cho một địa phương nào đó thì xây dựng ngay tại đó chứ không phải xây dựng từ nơi khác rồi mới đem đến được. Hai là, công trình XDCB có thời gian sử dụng lâu dài nhiều năm, chất lượng của công trình xây dựng có ý nghĩa quyết định đến hiệu quả hoạt động của các Ngành khác. Ba là, công trình XDCB mang tính đơn chiếc, riêng lẻ, mỗi công trình thường có thiết kế và dự toán riêng tuỳ thuộc và mục đích yêu cầu đầu tư và điều kiện địa chất, thuỷ văn khí hậu từng vùng.
Do đó, các công trình xây dựng có thể cùng công dụng nhưng lại khác nhau về khối lượng và giá cả khi xây dựng trên những địa điểm khác nhau. Vì vậy tính ổn định trong sản xuất rất khó đảm bảo, phụ thuộc nhiều vào khâu quản lý sản xuất của nhà thầu trong quá trình thi công. 4 Bốn là, công trình xây dựng thường có kích thước và quy mô lớn, thời gian kiến tạo và sử dụng lâu dài dẫn đến chu kỳ sản xuất của các nhà thầu trong XDCB thường kéo dài, vốn đầu tư vào dự án bị ứ đọng. Điều đó đòi hỏi các chủ đầu tư và nhà thầu phải tìm biện pháp rút ngắn thời gian xây dựng và đảm bảo chất lượng công trình.
Toàn bộ hoạt động của quá trình đầu tư và xây dựng của một dự án đầu tư từ khi bắt đầu đến khi kết thúc đưa vào khai thác sử dụng được chia thành ba giai đoạn kế tiếp nhau theo thời gian: - Chuẩn bị đầu tư: Đó là giai đoạn lập, thẩm định, phê duyệt dự án ĐT XDCB. Chủ đầu tư dựa vào quy hoạch phát triển ngành, lãnh thổ, quy hoạch xây dựng đô thị, nông thôn, chế độ khai thác và sử dụng tài nguyên quốc gia (nếu có) để xác định nhiệm vụ cần thiết phải đầu tư, quy mô đầu tư, nguồn vốn đầu tư, nguồn cung cấp vật tư, thiết bị, địa điểm xây dựng. Quan trọng nhất là phải xác định được quy mô và tổng mức đầu tư của dự án. - Thực hiện đầu tư: Khi dự án có Quyết định đầu tư thì việc thực hiện dự án là trách nhiệm của chủ đầu tư, ở giai đoạn này chủ đầu tư có toàn quyền quyết định công việc đầu tư trên cơ sở phải tôn trọng đầy đủ nội dung Quyết định đầu tư đã ban hành.
- Kết thúc xây dựng và đưa dự án vào khai thác sử dụng: Đó là giai đoạn cuối cùng của toàn thể quá trình đầu tư và xây dựng. Hoạt động xây dựng chỉ kết thúc khi công trình được xây lắp theo đúng thiết kế được duyệt, vận hành đúng yêu cầu kỹ thuật và nghiệm thu đảm bảo yêu cầu chất lượng. Nhà thầu bàn giao công trình cho Chủ đầu tư. Đặc điểm của chi ĐT XDCB bằng nguồn vốn NSNN: Chi ĐT XDCB của NSNN là các khoản chi để đầu tư xây dựng các công trình thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn, các công trình của doanh nghiệp Nhà nước đầu tư theo kế hoạch được duyệt.
Bản chất của chi ĐT XDCB của NSNN là quá trình phân phối và sử dụng một phần vốn tiền tệ từ quỹ NSNN để đầu tư tái sản xuất tài sản cố định nhằm từng bước tăng cường, hoàn thiện và hiện đại hoá cơ sở vật chất kỹ thuật và năng lực sản xuất phục vụ của nền kinh tế quốc dân. 5 Chi ĐT XDCB là một khoản chi chiếm tỷ trọng lớn trong tổng nguồn vốn chi ĐTPT của NSNN, do đó đặc điểm chi ĐT XDCB từ NSNN cũng giống như đặc điểm của chi ĐTPT, đó là: Thứ nhất, chi ĐTXDCB là khoản chi lớn của NSNN nhưng không có tính ổn định: Chi ĐT XDCB từ NSNN là yêu cầu tất yếu nhằm đảm bảo cho sự phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. Trước hết chi ĐT XDCB của NSNN nhằm tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật, năng lực sản xuất của nền kinh tế; đó chính là nền tảng bảo đảm cho sự phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia, đồng thời chi ĐT XDCB của NSNN còn có ý nghĩa là vốn mồi để tạo ra môi trường đầu tư thuận lợi nhằm thu hút các nguồn lực trong nước và ngoài nước vào ĐTPT các hoạt động kinh tế - xã hội theo định hướng của Nhà nước trong từng thời kỳ. Quy mô và tỷ trọng chi NSNN cho ĐTPT trong từng thời kỳ phụ thuộc vào chủ trương đường lối phát triển kinh tế - xã hội của Đảng, Nhà nước và khả năng nguồn vốn của NSNN.
Đối với Việt nam, mặc dù khả năng của NSNN còn hạn chế, song Nhà nước luôn có sự ưu tiên NSNN cho chi ĐT XDCB. Chi ĐT XDCB là một khoản chi lớn, thường chiếm khoảng 30% tổng chi NSNN. Tuy vậy, cơ cấu chi ĐT XDCB của NSNN lại không có tính ổn định giữa các thời kỳ phát triển kinh tế - xã hội. Thứ tự và tỷ trọng ưu tiên chi ĐT XDCB cho từng nội dung chi, cho từng lĩnh vực kinh tế - xã hội thường có sự thay đổi giữa các thời kỳ phụ thuộc vào chủ trương, đường lối, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Đảng và Nhà nước.
Chẳng hạn sau một thời gian ưu tiên tập trung đầu tư vào lĩnh vực hạ tầng giao thông thì thời kỳ sau sẽ không còn ưu tiên vào lĩnh vực đó nữa do hạ tầng giao thông đã tương đối hoàn chỉnh; hoặc khi Đảng, Nhà nước chủ trương ưu tiên phát triển Nông nghiệp, nông dân và nông thôn thì các công trình phục vụ trực tiếp cho lĩnh vực này sẽ được tập trung ưu tiên bố trí đầu tư. Thứ hai, xét theo mục đích kinh tế - xã hội và thời hạn tác động thì chi ĐTXDCB của NSNN mang tính chất chỉ cho tích luỹ: Chi ĐT XDCB là những khoản chi nhằm tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật, năng lực sản xuất phục vụ, tăng tích luỹ tài sản của nền kinh tế quốc dân. Cơ sở vật chất kỹ thuật, năng lực sản xuất phục vụ được tạo ra thông qua các khoản chi ĐT XDCB của NSNN là nền tảng vật chất đảm bảo cho sự tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội, 6 làm tăng tổng sản phẩm quốc nội. Với ý nghĩa đó, chi ĐT XDCB của NSNN là chi cho tích luỹ.
Thứ ba, phạm vi và mức độ chi ĐT XDCB của NSNN luôn gắn liền với việc thực hiện mục tiêu kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước trong từng thời kỳ: Chi NSNN cho ĐT XDCB là nhằm để thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước trong từng thời kỳ.