CHƯƠNG 1 NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ CƠ CẤU CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Khái niệm ngân sách Nhà nước Thuật ngữ “Ngân sách” xuất phát từ tiếng la tinh “budget” có nghĩa là cái ví đựng tiền, cái ví tiền này thời phong kiến trực thuộc nhà vua được dùng cho các mục đích công cộng như: đắp đê phòng chống lũ lụt, xây dựng đường xá và chi tiêu cho hoàng gia. Ngân sách là một khái niệm quan trọng trong kinh tế vi mô trong đó dùng NS để minh họa cho sự đánh đổi giữa hai hay nhiều hàng hóa.
Khi xã hội phát triển qua các giai đoạn phong kiến, tư bản cho đến ngày nay khái niệm NS được hiểu mở rộng hơn là tổng số thu chi của một đơn vị trong một thời gian nhất định. Nếu chủ thể đó là Nhà nước thì được gọi là NSNN. Theo Luật NSNN thì “Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Chủ thể duy nhất có quyền quyết định việc tạo lập và sử dụng quĩ NSNN là Nhà nước.
Bằng quyền lực chính trị của mình, Nhà nước tập trung một bộ phận của cải của xã hội vào quĩ tiền tệ chung của Nhà nước thông qua các hoạt động thu NSNN như thuế, phí, lệ phí, gọi là các nguồn lực vốn. Để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của mình, Nhà nước cần thiết phải phân bổ các nguồn lực vốn nói trên để cung cấp cho xã hội những hàng hoá dịch vụ công cộng như: giáo dục, y tế, văn hoá, an ninh, quốc phòng và các công trình hạ tầng phục vụ cho phát triển kinh tế xã hội như đường xá, cầu cống, cảng biển,v.v… Các hoạt động đó hình thành chi tiêu NSNN. Tuy nhiên, các nguồn lực vốn luôn ở trạng thái khan hiếm, trong khi nhu cầu chi tiêu, cung cấp hàng hóa công cộng ngày càng tăng nhanh thì việc tìm kiếm các cách thức phân bổ nguồn lực vốn trở nên quan trọng. Mỗi phương thức, cách thức phân bổ các nguồn lực vốn khác nhau, đưa đến các tác động KT - XH theo các kết quả khác nhau, hình thành phạm trù NSNN.
Vậy NSNN là phương thức hay cách thức phân bổ nguồn lực vốn khan hiếm của 5 Nhà nước nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình. Khái niệm chi ngân sách Nhà nước Việc phân bổ nguồn lực vốn của Nhà nước bao gồm 2 quá trình: huy động tập trung nguồn lực vốn, gọi là thu NSNN và phân phối, sử dụng vốn, gọi là chi NSNN. Chi NSNN là quá trình phân phối, sử dụng các nguồn tài chính đã tập trung được vào NSNN để đáp ứng các nhu cầu chi giúp bộ máy Nhà nước vận hành và thực hiện các nhiệm vụ của mình, do đó chi NSNN là những việc cụ thể không chỉ dừng lại trên các định hướng mà phân bổ ra các mục trên từng hoạt động thuộc chức năng của Nhà nước. Chi NSNN bao gồm các khoản chi phát triển KT - XH, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.
Chính phủ sử dụng chi NSNN như một công cụ hữu hiệu để điều tiết nền kinh tế theo các mục tiêu nhất định ở các giai đoạn phát triển kinh tế khác nhau. Qui mô, phạm vi chi NSNN phụ thuộc vào nhiệm vụ phát triển KT – XH của quốc gia trong thời kỳ đó. Đặc điểm chi ngân sách Nhà nước Chi NSNN có những đặc điểm sau: Nguồn hình thành chi tiêu NSNN Xét về nội dung vật chất, NSNN là quỹ tiền tệ tập trung thuộc quyền chi phối và sử dụng của Nhà nước. Nguồn hình thành quỹ tiền tệ đó được tập trung từ một bộ phận nhất định các nguồn lực tài chính của toàn xã hội tập trung vào tay nhà nước, hình thành quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước – quĩ NSNN.
Nguồn lực tài chính được sử dụng để chi tiêu NSNN có thể được lấy từ nhiều nguồn khác nhau, cả trong nước và ngoài nước; từ nhiều lĩnh vực hoạt động khác nhau, cả sản xuất, lưu thông và phân phối, nhưng có nét đặc trưng nổi bật là luôn gắn chặt với kết quả của hoạt động kinh tế trong nước và sự vận động của các phạm trù giá trị khác như: giá cả, thu nhập, lãi suất,v. Nhận thức đầy đủ đặc điểm trên có ý nghĩa quan trọng trong việc xác định nguồn hình thành chi tiêu NSNN là nguồn thu trong nước, trong đó nguồn thu cơ bản và lâu dài là lượng của cải mới được tạo ra trong các ngành sản xuất và dịch vụ. Do 6 đó, để tăng chi tiêu NSNN, con đường chủ yếu phải là khuyến khích mở rộng sản xuất, thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế và nâng cao hiệu quả của nền sản xuất xã hội. Tính chủ thể: Nhà nước là chủ thể lớn nhất của NSNN, do đó nhà nước cũng là chủ thể duy nhất quyết định việc tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước, nhằm duy trì sự tồn tại và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình trong việc phát triển kinh tế và cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cộng cho xã hội.
Nhận thức đầy đủ đặc điểm về tính chủ thể của chi NSNN có ý nghĩa quan trọng trong việc đảm bảo quyền lãnh đạo tập trung thống nhất của nhà nước, loại trừ sự chia xẻ, phân tán quyền lực trong việc phân phối, sử dụng các quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước. Trên cơ sở đó, cho phép xác định đúng đắn quan điểm định hướng trong việc sử dụng tài chính làm công cụ điều chỉnh các quan hệ KT - XH nảy sinh trong quá trình phân phối các nguồn tài chính vì lợi ích quốc gia. Tính mục đích: Chi NSNN luôn gắn với các nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà Nhà nước đảm nhận. Mức độ và phạm vi chi NSNN phụ thuộc vào nhiệm vụ của Nhà nước trong từng giai đoạn phát triển KT - XH.
Trong nền kinh tế thị trường, Nhà nước có nhiệm vụ đảm bảo tính hiệu quả, khuyến khích công bằng, tăng trưởng bền vững và ổn định kinh tế vĩ mô. Nhà nước sử dụng tài chính công nói chung và chi NSNN nói riêng như một công cụ quan trọng để đảm bảo được các nhiệm vụ đó. Thông qua chi NSNN, Nhà nước cung cấp cho nền KT - XH những hàng hoá công cộng; đầu tư vào các ngành then chốt để đảm bảo duy trì các hoạt động kinh tế một cách hiệu quả; đảm bảo nhu cầu tài chính cho các lĩnh vực xã hội, đặc biệt thực hiện chính sách xoá đói giảm nghèo; hỗ trợ tài chính để giải quyết việc làm, thực hiện ổn định và công bằng xã hội. Mức độ chi tiêu NSNN phụ thuộc chặt chẽ vào nhu cầu thực hiện các nhiệm vụ phát triển KT - XH của Nhà nước trong từng giai đoạn.
Trong thời kỳ kinh tế phát triển hưng thịnh, chi NSNN tập trung chủ yếu để đầu tư phát triển kinh tế, tạo ra nhiều hơn giá trị tăng thêm cho nền kinh tế. Nhưng trong giai đoạn kinh tế suy thoái, bên cạnh nhiệm vụ ngăn chặn sự suy giảm của nền kinh tế, chi tiêu của Chính phủ còn phải đảm bảo kích thích các hoạt động KT - XH, thông qua các gói hỗ trợ NS để kích cầu 7 đầu tư và tiêu dùng, nhằm đưa nền kinh tế thoát dần ra khỏi khủng hoảng và tiếp tục phát triển. Tính hiệu quả KT - XH tổng hợp Tính hiệu quả của các khoản chi NSNN xuất phát từ tính công cộng của NSNN, theo đó, các khoản chi NSNN nhằm duy trì sự tồn tại của bộ máy Nhà nước và cung cấp các dịch vụ công cộng cho xã hội mà các chủ thể khác trong nền kinh tế không muốn làm. Do đó, hiệu quả của chi NSNN mang tính tổng hợp và toàn diện trên tất cả các lĩnh vực kinh tế, chính trị, an ninh quốc phòng và các hoạt động sự nghiệp văn hóa, giáo dục, y tế, xã hội và mang lại lợi ích cho nhiều đối tượng trong nền KT – XH.
Tính không hoàn trả trực tiếp Chi NSNN chủ yếu là những khoản chi có tính chất cấp phát không hoàn lại. Chi NSNN cho bộ máy Nhà nước, cho các đơn vị sự nghiệp thực hiện cung ứng các dịch vụ công cộng cho nền KT - XH, chi đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng cho nền kinh tế,v.v…các khoản chi này đều mang tính cấp phát và không hoàn trả trực tiếp. Tuy nhiên, trong điều kiện nền kinh tế thị trường Nhà nước vận dụng hợp lý nguyên tắc Nhà nước và nhân dân cùng làm, xã hội hoá một số các hoạt động cung ứng các dịch vụ công cộng không thuần tuý như: giáo dục, y tế, văn hoá, thể thao để giảm bớt gánh nặng cho NSNN. Bên cạnh đó, đầu tư của NSNN chỉ nên giữ vai trò định hướng, để thu hút các nguồn lực đầu tư từ các thành phần kinh tế khác.
CƠ CẤU CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Khái niệm cơ cấu chi ngân sách Nhà nước Theo từ điển tiếng Việt “cơ cấu” là danh từ chỉ cách tổ chức sắp xếp các thành phần, bộ phận trong nội bộ nhằm thực hiện chức năng chung của chủ thể. Như vậy, có thể hiểu cơ cấu là mối tương quan tỉ lệ giữ các phần trong một hệ thống. Hay cơ cấu là các bộ phận cấu thành của một tổng thể hoàn chỉnh, các bộ phận này được phân chia theo một số các tiêu chí nhất định (về lượng hoặc về chất) và giữa các bộ phận bao giờ cũng có những mối quan hệ mật thiết với nhau.
Xét theo khái niệm về cơ cấu như trên thì cơ cấu chi NSNN được hiểu là cách thức tổ chức, sắp xếp các khoản mục chi trong tổng thể chi NSNN, có phân biệt thứ tự ưu tiên, tỷ trọng cao hay thấp, số tuyệt đối nhiều hay ít, trong từng thời gian và điều kiện hoàn cảnh nhất định nhằm góp phần thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà 8 nước. Nếu coi chi NSNN là một tổng thể thì cơ cấu chi NSNN sẽ là các bộ phận, các thành phần trong tổng thể đó.