Chương 1 TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 1. Cơ sở lý luận của công tác bồi thường giải phóng mặt bằng 1. Khái niệm đất đai Đất đai là nguồn tài nguyên vô cùng quý giá của một quốc gia, là điều kiện tồn tại và phát triển của con người và các sinh vật khác trên Trái Đất. Đất là vật thể thiên nhiên hình thành từ lâu đời do kết quả quá trình hoạt động tổng hợp của 5 yếu tố gồm: Đá, thực động vật, khí hậu, địa hình và thời gian.
Tất cả các loại đất đai trên Trái Đất được hình thành sau quá trình biến đổi trong thiên nhiên, chất lượng đất đai phụ thuộc vào đã mẹ, khí hậu, sinh vật sống trên và trong lòng đất [10]. Đất đai là lớp bề ngoài của Trái Đất, có khả năng cho sản phẩm cây trồng để nuôi sống con người. Mọi hoạt động của con người gắn liền với lớp bề mặt đó theo thời gian và không gian nhất định. Chất lượng của đất đai phụ thuộc vào độ phì nhiêu của đất.
Đặc điểm của đất đai Đất đai có vị trí cố định không thể di chuyển được, với một số lượng lớn có hạn trên phạm vi toàn cầu, quốc gia và khu vực. Tính cố định không di chuyển từ vị trí này sang vị trí khác của đất đai đồng thời quy định tính giới hạn về quy mô và không gian gắn liền với môi trường mà đất đai chịu chi phối (nguồn gốc hình thành, sinh thái với những tác động khác của thiên nhiên). Vị trí của đất đai có ý nghĩa rất lớn về mặt kinh tế trong quá trình khai thác và sử dụng đất đai. Độ phì là một thuộc tính của đất đai và là yếu tố quyết định chất lượng đái đai, là một đặc trưng về chất gắn liền với đất đai, thể hiện khả năng cung cấp thức ăn, nước cho cây trồng trong quá trình sinh trưởng và phát triển.
LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 6 Khả năng phục hồi và tái tạo của đất đai chính là khả năng phục hồi và tái tạo độ phì thông qua tự nhiên hoặc do tác động của con người. Như vậy, đất đai có tính hai mặt (Không thể sản sinh nhưng có khả năng tạo). Tính hai mặt này có ý nghĩa quan trọng trong quá trình sử dụng đất đai. Một mặt phải hết sức tiết kiệm đất đai, xem xét kỹ lưỡng khi bố trí sử dụng các loại đất đai.
Mặt khác phải chú ý ứng dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật để tăng năng suất cây trồng cũng như tăng khả năng tái tạo và phục hồi độ phì nhiêu của đất đai [6]. Ngoài tính hai mặt trên, đất đai còn có những đặc điểm như là: Sự chiếm hữu, sở hữu đất đai và tính đa dạng phong phú của đất đai. Về sự chiếm hữu và sở hữu của đất đai ở nước ta đã được quy định rõ trong bộ Luật Đất đai. Còn tính đa dạng và phong phú của đất đai thể hiện ở chỗ: Trước hết, do đặc tính tự nhiên của đất đai và phân bổ cố định từng vùng lãnh thổ nhất định, gắn liền với điều kiện hình thành của của đất đai quyết định.
Mặt khác, tính đa dạng, phong phú còn do yêu cầu, đặc điểm và mục đích sử dụng khác nhau. Đặc điểm này của đất đai đòi hỏi con người khi sử dụng đất đai phải biết khai thác triệt để lợi thế của mỗi loại đất một cách hiệu quả và tiết kiệm trên một vùng lãnh thổ. Để làm được điều này, phải xây dựng một quy hoạch tổng thể và chi tiết sử dụng đất đai trên phạm vi cả nước và từng vùng khu vực. Thu hồi đất 1.
Khái niệm về thu hồi đất Theo Điều 4, Luật Đất đai năm 2003 [16] thì “Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất”. Theo Điều 3, Luật Đất đai năm 2013 [17] thì “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai”. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail. Các trường hợp thu hồi đất Theo Điều 38, Luật Đất đai năm 2003 [16] thì Nhà nước thu hồi đất trong các trường hợp sau đây: 1.
Nhà nước sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế; 2. Tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất mà tiền sử dụng đất có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước hoặc cho thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm bị giải thể, phá sản, chuyển đi nơi khác, giảm hoặc không còn nhu cầu sử dụng đất; 3. Sử dụng đất không đúng mục đích, sử dụng đất không có hiệu quả; 4. Người sử dụng đất cố ý hủy hoại đất; 5.
Đất được giao không đúng đối tượng hoặc không đúng thẩm quyền; 6. Đất bị lấn, chiếm trong các trường hợp sau đây: a) Đất chưa sử dụng bị lấn, chiếm; b) Đất không được chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của Luật này mà người sử dụng đất do thiếu trách nhiệm để bị lấn, chiếm; 7. Cá nhân sử dụng đất chết mà không có người thừa kế; 8. Người sử dụng đất tự nguyện trả lại đất; 9.
Người sử dụng đất cố ý không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước; 10. Đất được Nhà nước giao, cho thuê có thời hạn mà không được gia hạn khi hết thời hạn; 11. Đất trồng cây hàng năm không được sử dụng trong thời hạn mười hai tháng liền; đất trồng cây lâu năm không được sử dụng trong thời hạn mười tám tháng liền; đất trồng rừng không được sử dụng trong thời hạn hai mươi bốn tháng liền; 12. Đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không được sử dụng trong thời hạn mười hai tháng liền hoặc tiến độ sử dụng đất chậm hơn hai mươi bốn tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư, kể từ LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 khi nhận bàn giao đất trên thực địa mà không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định giao đất, cho thuê đất đó cho phép.
Luật Đất đai 2013 [17] đã cụ thể hóa các trường hợp thu hồi đất so với Luật Đất đai 2003 thông qua Điều 61, Điều 62, Điều 64, Điều 65. Một số khái niệm cơ bản liên quan đến công tác bồi thường giải phóng mặt bằng 1. Khái niệm a) Giải phóng mặt bằng Trong Luật Đất đai và Luật Xây dựng hiện hành không có định nghĩa trực tiếp thế nào là giải phóng mặt bằng mặc dù có sử dụng cụm từ này. Có thể nói, giải phóng mặt bằng hay giải tỏa mặt bằng (còn gọi tắt là giải tỏa) là một quá trình “làm sạch” mặt bằng thông qua việc thực hiện di dời các công trình xây dựng, vật kiến trúc, cây cối, hoa màu và một bộ phận dân cư trên một diện tích đất nhất định nhằm thực hiện quy hoạch, cải tạo hoặc xây dựng công trình mới.
b) Bồi thường Theo Khoản 6 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 [16]: Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất. Ta thấy khái niệm nêu trên chỉ xác định bồi thường về đất, trong khi đó việc thu hồi đất không chỉ gây thiệt hại về đất, mà còn là những thiệt hại liên quan đến quyền sử dụng đất, công trình xây dựng, vật kiến trúc, cây trồng, vật nuôi trên đất, thậm chí là thiệt hại về sức khỏe do áp lực căng thẳng, lo âu của người sử dụng đất. Theo Khoản 12 Điều 3 Luật Đất đai 2013 [17], khái niệm bồi thường được bổ sung như sau:“ Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất”. c) Hỗ trợ Theo Khoản 7 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 [16] thì: “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước giúp đỡ người bị thu hồi đất thông qua đào LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 9 tạo nghề mới, bố trí việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới”.
Định nghĩa này tuy có liệt kê các trường hợp hỗ trợ, nhưng không đầy đủ. Hỗ trợ là chính sách “mềm” nên ngoài các trường hợp hỗ trợ vừa nêu, còn có những trường hợp hỗ trợ khác do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định. Luật Đất đai 2013 đã khái niệm như sau [17]: “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển”. Sự khác nhau căn bản giữa bồi thường và hỗ trợ là: bồi thường là khái niệm xuất phát từ ngành luật dân sự mang tính tương xứng với các nguyên tắc: (i) chủ thể nào gây thiệt hại, chủ thể đó phải bồi thường; (ii) thiệt hại đến đâu, bồi thường đến đó.
Trong khi đó, khái niệm hỗ trợ (còn gọi là hộ trợ) là “giúp đỡ”, mang tính chính sách, thể hiện việc cộng thêm vào nên không đòi hỏi tính tương xứng như bồi thường. Tuy nhiên, cho đến nay, pháp luật nước ta chưa thật sự “rạch ròi” hai khái niệm này và một số trường hợp mang bản chất “bồi thường” nhưng lại được xác định trong pháp luật là “hỗ trợ”. Ví dụ điển hình là hỗ trợ về giá đất nông nghiệp đối với đất nông nghiệp là đất vườn ao, đất nông nghiệp trong khu dân cư và đất nông nghiệp tiếp giáp với khu dân cư. Bản chất là bồi thường về đất, nhưng do pháp luật quy định là giá đất nông nghiệp định theo phương pháp thu nhập từ sản xuất nông nghiệp nên giá đất quá thấp, rồi áp dụng thêm khoản gọi là “hỗ trợ”.
Hơn nữa, theo chúng tôi, một khi việc thu hồi đất làm người nông dân mất đất sản xuất, dẫn đến phải chuyển đổi nghề nghiệp từ nông nghiệp sang phi nông nghiệp thì bản chất là đã gây ra thiệt hại do mất việc làm. Nếu xác định như vậy thì chúng ta nên dùng cụm từ “bồi thường cho người nông dân do mất việc làm” thay vì “hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm” như hiện nay. Điều này sẽ khắc được tình trạng hỗ trợ nghề nghiệp bằng một khoản tiền qua loa, sau đó không quan tâm đến việc người được chuyển đổi nghề nghiệp có việc làm hay không.