Tổng quan luận án

Công trình "Nghiên cứu cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nước ở Việt Nam" là luận án tiến sĩ kinh tế chuyên ngành Tài chính - Ngân hàng (Mã số: 62 34 02 01), được tác giả Võ Văn Cần thực hiện tại Trường Đại học Ngân hàng Thành phố Hồ Chí Minh dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS., hoàn thành và bảo vệ vào năm 2014.

Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy quá trình hiện đại hóa diễn ra nhanh chóng thường đi kèm với tình trạng tham nhũng và thất thoát tài sản gia tăng nếu chế độ điều hành, kiểm tra và giám sát không theo kịp tốc độ tăng trưởng về vốn và tài sản. Tại Việt Nam, thực tiễn quản lý nguồn lực tài chính công đã bộc lộ nhiều điểm nghẽn: nguồn vốn ngân sách nhà nước (NSNN) dành cho đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) bị phân bổ dàn trải, lãng phí và hiệu quả sử dụng còn ở mức thấp. Thể chế hiện tại chưa giải quyết triệt để những mâu thuẫn giữa người chủ (nhân dân, nhà nước) và người đại diện (các cơ quan quản lý, chủ đầu tư, ban quản lý dự án), tạo ra nhiều khoảng trống pháp lý và kẽ hở trong giám sát tài chính công.

Vấn đề kiểm tra, giám sát đầu tư công luôn là đề tài nóng tại nghị trường Quốc hội và nhận được sự quan tâm sâu sắc của toàn xã hội. Yêu cầu cấp bách đặt ra cho Nhà nước là phải nhanh chóng hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát nhằm bảo đảm nguồn lực tài chính công được sử dụng tiết kiệm, minh bạch và hiệu quả theo đúng tinh thần Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020 được thông qua tại Văn kiện Đại hội XI của Đảng: "Tăng cường công tác giám sát, thực hiện dân chủ, tạo cơ chế để nhân dân giám sát các công việc có liên quan đến ngân sách, tài sản của Nhà nước. Nâng cao hiệu lực, hiệu quả của các cơ quan chức năng, khuyến khích phát hiện và xử lý nghiêm các hành vi tham nhũng, lãng phí". Từ bối cảnh thực tiễn và yêu cầu thể chế đó, luận án được xác lập nhằm giải quyết khoảng trống về một công trình nghiên cứu mang tính hệ thống đối với cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tư XDCB nguồn NSNN ở Việt Nam.

Mục tiêu nghiên cứu

  1. Mục tiêu chung cốt lõi: Phân tích, đánh giá hiệu quả của hệ thống kiểm tra, giám sát đầu tư XDCB nguồn NSNN tại Việt Nam; xác định rõ các nhân tố tác động đến hiệu quả hoạt động của hệ thống này.
  2. Hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về đầu tư công và cơ chế kiểm tra, giám sát đầu tư công trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
  3. Khảo sát thực trạng cơ chế kiểm tra, giám sát đầu tư XDCB thuộc nguồn NSNN; phân tích những tồn tại, hạn chế, yếu kém trong mô hình tổ chức bộ máy kiểm tra, giám sát tại Việt Nam.
  4. Tổng kết bài học kinh nghiệm từ mô hình kiểm tra, giám sát của các quốc gia trên thế giới, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp khả thi nhằm hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tư XDCB nguồn NSNN, góp phần hoàn thiện thể chế quản lý đầu tư công của Nhà nước.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Lý luận và thực tiễn về cơ chế kiểm tra, giám sát chi đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn NSNN ở Việt Nam.
  • Phạm vi nghiên cứu:
    • Về nội dung: Tập trung nghiên cứu thực trạng cơ chế, chính sách và mô hình tổ chức bộ máy kiểm tra, giám sát vốn đầu tư XDCB nguồn NSNN; luận án không đi sâu phân tích về nội dung kỹ thuật chi tiết của việc kiểm tra, giám sát và đánh giá hiệu quả kỹ thuật vi mô của từng dự án XDCB riêng biệt.
    • Về thời gian: Phân tích dữ liệu thực trạng trong giai đoạn 2001 - 2010 và cập nhật đến giai đoạn 2011 - 2013.
    • Về không gian: Phạm vi toàn bộ nền kinh tế Việt Nam, bao gồm các cấp quản lý ngân sách trung ương, địa phương, các cơ quan chuyên trách và cộng đồng dân cư.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Trong quá trình xây dựng đề tài, tác giả đã tiến hành điểm luận và tổng hợp các công trình nghiên cứu tiêu biểu liên quan đến đầu tư công, chi tiêu công và cơ chế giám sát tài chính công:

  • Vũ Tuấn Anh và Nguyễn Quang Thái (2011), công trình "Đầu tư công - Thực trạng và tái cơ cấu": Phân tích những ưu điểm và khuyết điểm trong chính sách cũng như thực tiễn quản lý đầu tư công tại Việt Nam, từ đó đề xuất các định hướng tái cơ cấu nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư công.
  • Phạm Sỹ Liêm (2007), công trình "Các chế tài hạn chế phòng ngừa và xử lý lãng phí thất thoát trong đầu tư xây dựng": Tập trung đề xuất hệ thống chế tài xử lý các chủ thể vi phạm pháp luật gây thất thoát, lãng phí và tham nhũng trong đầu tư xây dựng, đồng thời kiến nghị hoàn thiện cơ chế chính sách liên quan đến quy trình đầu tư xây dựng.
  • Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2011), "Báo cáo rà soát nâng cao hiệu quả đầu tư của nền kinh tế Việt Nam hiện nay": Nhận diện hệ thống rào cản cản trở hiệu quả đầu tư của nền kinh tế Việt Nam và đề xuất các giải pháp vĩ mô nhằm cải thiện hiệu quả đầu tư công.
  • Sử Đình Thành (2004), công trình "Lập ngân sách theo kết quả đầu ra và sự vận dụng vào trong quản lý chi tiêu công của Việt Nam": Hệ thống hóa và phát triển lý luận về quản lý chi tiêu công trong nền kinh tế thị trường, đánh giá thực trạng lập ngân sách và đề xuất khuôn khổ lập ngân sách theo kết quả đầu ra (output-based budgeting).
  • Sử Đình Thành (2012), công trình "Nghiên cứu hoàn thiện hệ thống giám sát và đánh giá chi tiêu công ở Việt Nam": Định hướng thiết lập hệ thống giám sát và đánh giá (M&E) chi tiêu công dựa trên kết quả - một phương thức quản trị công hiện đại nhằm gắn kết chi tiêu công với các mục tiêu ưu tiên chiến lược và phát triển bền vững trong bối cảnh hội nhập.
  • Hồ Minh Thế (2010), công trình "Chống thất thoát lãng phí trong đầu tư XDCB từ vốn ngân sách: Phân tích từ góc độ của Kiểm toán nhà nước": Nhận diện các sai phạm thường gặp gây thất thoát vốn đầu tư XDCB thông qua thực tiễn hoạt động của Kiểm toán Nhà nước và đề xuất giải pháp phòng chống từ góc độ kiểm toán.
  • Các báo cáo của tổ chức quốc tế và cơ quan quản lý nhà nước: Báo cáo phát triển Việt Nam, các ấn phẩm nghiên cứu về quản lý chi tiêu công của Ngân hàng Thế giới (World Bank - WB); tài liệu của Bộ Tài chính, Tổng hội Xây dựng Việt Nam và Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI).

Khoảng trống luận án giải quyết: Mặc dù các công trình nêu trên đã tiếp cận nhiều khía cạnh của chi tiêu công và thất thoát trong đầu tư, song phần lớn tập trung vào hiệu quả đầu tư chung, kỹ thuật lập ngân sách hoặc kiểm toán chuyên ngành. Cho đến thời điểm tác giả thực hiện nghiên cứu, chưa có công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện, có hệ thống về cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tư XDCB thuộc nguồn NSNN dưới góc độ kết hợp thể chế, bộ máy chuyên trách, cơ quan dân cử và sự tham gia giám sát của cộng đồng xã hội.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết và khung phân tích

Luận án vận dụng hệ thống lý thuyết quản lý kinh tế và tài chính công hiện đại:

  1. Lý thuyết thể chế và cơ chế quản lý: Tiếp cận thể chế như những quy tắc, luật lệ chính thức và phi chính thức định hướng tương tác xã hội; cơ chế quản lý là phương thức nhà nước sử dụng các công cụ vĩ mô và vi mô tác động vào quá trình phân phối, sử dụng các nguồn lực tài chính nhằm đạt mục tiêu định trước.
  2. Lý thuyết chính sách công: Tiếp cận theo quan điểm của James Anderson, William Jenkin, Dunn và Guy Peter về quá trình lựa chọn mục tiêu, hành động có mục đích của nhà nước tác động trực tiếp hoặc gián tiếp đến đời sống xã hội.
  3. Lý thuyết kinh tế học về hàng hóa công cộng và đầu tư công: Phân tích tính chất không cạnh tranh và không loại trừ của hàng hóa công cộng; xem xét các hiệu ứng kinh tế của đầu tư công đối với khu vực tư nhân, bao gồm hiệu ứng lan tỏa (spillover effect) thúc đẩy đầu tư tư nhân và hiện tượng lấn át/chèn ép (crowd out) đầu tư tư nhân khi nhà nước cạnh tranh nguồn lực (dựa trên các nghiên cứu của Barth và Cordes 1980, Blejer và Khan 1984, Aschauer 1989, Ramirez 1994).
  4. Khung quản lý chi tiêu công hiện đại của Campos và Pradhan (1996): Phân tích ba cấp độ chiến lược gồm: (i) Giữ vững kỷ luật tài khóa tổng thể; (ii) Phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên chiến lược; (iii) Tăng cường tính hiệu quả và hiệu lực của kết quả hoạt động.
  5. Lý thuyết kiểm soát quyền lực nhà nước: Cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tư XDCB thực chất là công cụ kiểm soát quyền lực nhà nước, bảo đảm quyền lực được thực thi đúng pháp luật, tôn trọng quyền làm chủ của nhân dân và hạn chế lạm quyền.

Hệ thống chỉ tiêu đánh giá hiệu quả đầu tư XDCB

Luận án phân loại hiệu quả đầu tư công trên hai cấp độ:

  • Hiệu quả vĩ mô: Đánh giá tổng hợp qua hiệu quả kinh tế (hệ số ICOR: $\text{ICOR} = I / \Delta\text{GDP}$, mức tăng GDP, GNI), hiệu quả xã hội (giải quyết việc làm, xóa đói giảm nghèo, chuyển dịch cơ cấu), hiệu quả môi trường và hiệu quả phát triển bền vững.
  • Hiệu quả vi mô (đối với dự án cá biệt): Sử dụng các công thức tài chính:
    • Thời gian hoàn vốn ($T$): $$T = \frac{\sum_{i=1}^n V_i}{\sum_{i=1}^n (L_i + K_i)}$$ (với $V_i$ là vốn đầu tư ứng trước, $L_i$ là lợi nhuận ròng bình quân, $K_i$ là khấu hao TSCĐ bình quân).
    • Giá trị hiện tại thuần (NPV): $$\text{NPV} = \sum_{i=0}^n \frac{B_i - C_i}{(1 + r)^i}$$ (với $B_i$ là lợi ích, $C_i$ là chi phí, $r$ là tỷ lệ chiết khấu, $n$ là tuổi thọ kinh tế của dự án).
    • Tỷ suất hoàn vốn nội bộ (IRR): Xác định mức lãi suất chiết khấu làm cho $\text{NPV} = 0$, tính qua phương pháp nội suy: $$\text{IRR} = r_1 + \frac{\text{NPV}_1}{\text{NPV}_1 - \text{NPV}_2} (r_2 - r_1)$$
    • Tỷ số lợi ích/chi phí ($B/C$): $$B/C = \frac{\sum_{t=1}^n B_t (1 + i_t)^{-t}}{\sum_{t=1}^n C_t (1 + i_t)^{-t}}$$
    • Điểm hòa vốn: Điểm hòa vốn theo sản lượng ($Q_0 = \frac{f}{p - v}$) và theo doanh thu ($R_0 = Q_0 \times P_0$).

Phương pháp nghiên cứu

Luận án kết hợp giữa phương pháp nghiên cứu lý luận và phương pháp nghiên cứu thực tiễn:

  • Phương pháp nghiên cứu lý luận: Thu thập, phân tích, tổng hợp, hệ thống hóa và khái quát hóa các văn bản quy phạm pháp luật, báo cáo tổng kết ngành, bài báo khoa học và tài liệu kinh nghiệm quốc tế.
  • Phương pháp điều tra bằng bảng hỏi (phương pháp chính): Xây dựng phiếu khảo sát để thu thập dữ liệu thực tế về thực trạng vận hành cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tư XDCB nguồn NSNN giai đoạn 2001 - 2010 và giai đoạn sau 2010.
  • Phương pháp phỏng vấn: Tiến hành phỏng vấn sâu các bên liên quan trực tiếp trong chu trình đầu tư, bao gồm: chủ đầu tư, ban quản lý dự án (BQLDA), nhà thầu xây dựng, đơn vị tư vấn thiết kế, cơ quan quản lý nhà nước và người dân hưởng thụ.
  • Phương pháp lấy ý kiến chuyên gia: Tiếp thu và tổng hợp ý kiến của các nhà khoa học, chuyên gia kinh tế - tài chính thông qua các diễn đàn hội thảo khoa học, tọa đàm chuyên đề và các bài báo chuyên ngành.

Nội dung chính theo từng chương

CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN VÀ CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Chương 1 tập trung xây dựng nền tảng lý luận toàn diện về vốn đầu tư XDCB nguồn NSNN và cơ chế kiểm tra, giám sát. Tác giả phân định rõ các khái niệm:

  • Chi đầu tư XDCB nguồn NSNN: Là một bộ phận quan trọng cấu thành chi đầu tư phát triển của NSNN, dùng để đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp, nhằm tái sản xuất tài sản cố định cho nền kinh tế.
  • Nguồn hình thành vốn đầu tư XDCB: Gồm nguồn thu trong nước (thuế, phí, lệ phí, tiền bán/thuê tài sản công, đất đai) và nguồn vốn nước ngoài (vay nợ, ODA, viện trợ); phân cấp theo ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; phân loại theo mức độ kế hoạch hóa (vốn tập trung, vốn để lại theo Nghị quyết Quốc hội, vốn theo chương trình mục tiêu quốc gia).

Tác giả chỉ rõ đặc điểm của công trình xây dựng (tính tổng hợp, tính cố định, tính đơn lẻ, chu kỳ sản xuất kéo dài, tính lưu động) và đặc điểm chi đầu tư XDCB nguồn NSNN (quy mô vốn lớn, phạm vi ảnh hưởng sâu rộng, không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp, dễ xảy ra thất thoát, lãng phí).

Luận án khẳng định công tác quản lý và cấp phát vốn đầu tư XDCB từ NSNN phải tuân thủ 5 nguyên tắc cốt lõi:

  1. Cấp phát đúng đối tượng quy định.
  2. Thực hiện nghiêm chỉnh trình tự đầu tư và xây dựng (gồm 3 giai đoạn: Chuẩn bị đầu tư, Thực hiện đầu tư, Kết thúc xây dựng đưa vào khai thác), có đầy đủ hồ sơ thiết kế và dự toán được phê duyệt.
  3. Cấp phát đúng mục đích và đúng kế hoạch được duyệt.
  4. Cấp phát theo mức độ khối lượng thực tế hoàn thành và chỉ trong phạm vi giá dự toán hoặc giá trúng thầu được duyệt.
  5. Thực hiện nguyên tắc giám đốc bằng tiền trong toàn bộ các giai đoạn (trước, trong và sau cấp phát).

Về mặt khái niệm chuyên ngành, tác giả so sánh sự khác biệt giữa Giám sát, Kiểm tra và Thanh tra:

Tiêu chí Giám sát Kiểm tra Thanh tra
Chủ thể thực hiện Cơ quan dân cử, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, người dân Nhà nước hoặc chủ thể phi nhà nước Tổ chức thanh tra nhà nước chuyên trách
Tính quyền lực Quyền lực nhà nước bị hạn chế hoặc không mang tính quyền lực cưỡng chế Có thể mang tính quyền lực hoặc không mang tính quyền lực Mang tính quyền lực nhà nước cao
Phạm vi chủ thể Rộng và đa dạng Rất đa dạng Giới hạn theo thẩm quyền luật định

Chương này cũng phân tích mục tiêu chiến lược của quản lý chi tiêu công hiện đại (Campos và Pradhan, 1996), mục tiêu cụ thể của hoạt động kiểm tra, giám sát (phòng ngừa, phát hiện xử lý vi phạm; phát hiện sơ hở chính sách; phát hiện nhân tố tích cực) và nghiên cứu mô hình, kinh nghiệm kiểm tra, giám sát của các nước trên thế giới để rút ra bài học cho Việt Nam.

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN THUỘC NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Chương 2 trình bày bức tranh toàn cảnh về thực trạng đầu tư và cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tư XDCB nguồn NSNN tại Việt Nam giai đoạn 2001 - 2013 thông qua hệ thống dữ liệu thống kê và kết quả khảo sát:

1. Tình hình đầu tư và hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam

  • Cơ cấu vốn đầu tư toàn xã hội giai đoạn 2000 - 2012 phản ánh tỷ trọng lớn của khu vực kinh tế nhà nước, phân bổ vốn theo ngành và vùng kinh tế còn nhiều bất cập.
  • Hiệu quả đầu tư của nền kinh tế giai đoạn 2001 - 2013 ở mức thấp, thể hiện qua hệ số ICOR của Việt Nam ở mức cao so với các nền kinh tế khác trong thời kỳ tăng trưởng nhanh.
  • Áp lực nợ công và nợ nước ngoài giai đoạn 2002 - 2011 gia tăng nhanh chóng (Bảng 2.8, Biểu đồ 2.1), trong đó có phần nguyên nhân từ hiệu quả đầu tư công thấp và tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản kéo dài.

2. Nhận diện thực trạng lãng phí trong đầu tư công

Luận án phân loại và chỉ rõ các nguyên nhân gây thất thoát, lãng phí trong đầu tư XDCB nguồn NSNN (Hình 2.1, Biểu đồ 2.2):

  • Lãng phí do công tác quy hoạch yếu kém, thiếu tầm nhìn chiến lược.
  • Suất vốn đầu tư công tại Việt Nam cao so với khu vực và giá trị thực tế tạo ra.
  • Đầu tư thiếu sự kết nối đồng bộ giữa các công trình hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội.
  • Phân bổ vốn đầu tư dàn trải, phê duyệt quá nhiều dự án vượt khả năng cân đối vốn của ngân sách.
  • Tình trạng nợ đọng XDCB ở các địa phương và bộ ngành trầm trọng, gây áp lực lên an toàn nợ công.
  • Cơ cấu đầu tư công chưa hợp lý giữa các ngành và vùng lãnh thổ.

3. Thực trạng hệ thống kiểm tra, giám sát đầu tư XDCB

  • Hoạt động giám sát, đánh giá đầu tư: Phân tích số lượng và tỷ lệ dự án được giám sát, đánh giá (Biểu đồ 2.4, 2.5); số lượng dự án vi phạm và các sai phạm được chỉ ra qua báo cáo giám sát, đánh giá (Bảng 2.14, 2.15).
  • Hoạt động của cơ quan dân cử: Tỷ lệ đại biểu chuyên trách trong Quốc hội và Hội đồng nhân dân còn thấp (Bảng 2.10, 2.16), hạn chế thời gian và năng lực chuyên sâu trong việc giám sát các đại dự án hạ tầng.
  • Giám sát của cộng đồng và người dân: Số liệu khảo sát tại các xã thuộc Chương trình 135 ở các tỉnh Lai Châu, Lào Cai, Bình Phước, Sóc Trăng (Bảng 2.11, Biểu đồ 2.3) cho thấy sự tham gia của hộ gia đình vào quá trình ra quyết định và giám sát công trình còn rất hạn chế; khả năng tiếp cận thông tin về ngân sách xã và kế hoạch dự án thấp (Biểu đồ 2.7).
  • Minh bạch và liêm chính: Phân tích chỉ số cảm nhận minh bạch của Việt Nam giai đoạn 2001 - 2010 (Bảng 2.17); mức độ sẵn lòng tố cáo tham nhũng của người dân (Biểu đồ 2.9); thực trạng chế độ đãi ngộ đối với cán bộ, công chức làm công tác quản lý và kiểm tra (Bảng 2.18, Biểu đồ 2.10).

4. Đánh giá và nguyên nhân hạn chế

Luận án kết luận hệ thống kiểm tra, giám sát bộc lộ nhiều điểm yếu: bộ máy phân tán, trùng lặp chức năng giữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành; thiếu sự phối hợp chia sẻ thông tin giữa cơ quan tài chính, kho bạc, kiểm toán và cơ quan dân cử; chế tài xử lý sai phạm chưa đủ sức răn đe; cơ chế để nhân dân và các tổ chức xã hội tham gia giám sát còn mang tính hình thức.

CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Trên cơ sở lý luận của Chương 1 và thực trạng được phân tích tại Chương 2, Chương 3 đề xuất hệ thống giải pháp toàn diện nhằm hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tư XDCB nguồn NSNN:

1. Căn cứ và định hướng đề xuất giải pháp

  • Quán triệt đường lối đổi mới kinh tế và định hướng của Đảng tại Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020.
  • Đáp ứng yêu cầu chuyển đổi sang mô hình quản trị chi tiêu công hiện đại, bảo đảm kỷ luật tài khóa và phân bổ nguồn lực dựa trên kết quả đầu ra.
  • Khắc phục các khiếm khuyết của mô hình tổ chức bộ máy và nâng cao trách nhiệm giải trình của các chủ thể tham gia quản lý đầu tư.

2. Nhóm giải pháp về thể chế chính sách

  • Hoàn thiện khung khổ pháp lý về quản lý đầu tư công, xây dựng và ban hành Luật Đầu tư công nhằm xác lập ranh giới rõ ràng về thẩm quyền, trách nhiệm trong việc phê duyệt chủ trương đầu tư và quyết định dự án đầu tư.
  • Đổi mới quy trình lập kế hoạch và phân bổ vốn đầu tư XDCB theo kế hoạch đầu tư công trung hạn (3 - 5 năm) thay vì phân bổ ngắn hạn hàng năm, nhằm chấm dứt tình trạng bố trí vốn dàn trải và phát sinh nợ đọng XDCB.
  • Hoàn thiện các quy định về giám sát, đánh giá đầu tư; chuẩn hóa bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu tư công từ khâu chuẩn bị dự án, triển khai thi công đến khi nghiệm thu đưa vào khai thác.
  • Ban hành quy định xử lý nghiêm trách nhiệm cá nhân đối với người đứng đầu khi để xảy ra tình trạng dự án chậm tiến độ, đội vốn, lãng phí, thất thoát hoặc nợ đọng không có khả năng thanh toán.

3. Hoàn thiện các chính sách có liên quan

  • Hoàn thiện chính sách đấu thầu trong xây dựng cơ bản, tăng cường tính cạnh tranh, công khai, minh bạch để lựa chọn nhà thầu đủ năng lực.
  • Cập nhật và hoàn thiện hệ thống định mức kinh tế - kỹ thuật, đơn giá xây dựng phù hợp với biến động thị trường, loại bỏ cơ chế xin - cho trong thẩm định dự toán.
  • Thiết lập quy chế công khai thông tin tài chính dự án bắt buộc, tạo điều kiện thuận lợi để người dân, báo chí và các tổ chức xã hội tiếp cận thông tin giám sát.

4. Nhóm giải pháp về tổ chức bộ máy

  • Kiện toàn và phân định rõ chức năng, quyền hạn giữa các cơ quan thanh tra nhà nước, thanh tra chuyên ngành và Kiểm toán Nhà nước để tránh chồng chéo, trùng lặp trong hoạt động kiểm tra, thanh tra dự án.
  • Nâng cao năng lực và hiệu lực giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp; tăng tỷ lệ đại biểu chuyên trách có chuyên môn sâu về tài chính - xây dựng để thẩm tra và giám sát các chương trình, dự án đầu tư công.
  • Tăng cường và phát huy vai trò thực chất của Ban giám sát đầu tư của cộng đồng tại cơ sở; quy định rõ trách nhiệm giải trình của chủ đầu tư trước cộng đồng dân cư nơi thực hiện dự án.
  • Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác kiểm tra, giám sát tài chính công; cải thiện chế độ đãi ngộ nhằm hạn chế tiêu cực và tình trạng công chức bỏ việc trong khu vực nhà nước.

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp về mặt lý luận

  1. Luận án đã hệ thống hóa và làm sâu sắc thêm nội hàm khái niệm về đầu tư công, vốn đầu tư XDCB nguồn NSNN và cơ chế kiểm tra, giám sát đầu tư công trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
  2. Làm rõ cơ sở khoa học phân biệt giữa ba khái niệm: Giám sát, Kiểm tra và Thanh tra theo chủ thể, tính quyền lực và phạm vi tác động, tạo căn cứ lý luận chuẩn xác cho việc thiết kế thể chế kiểm soát chi tiêu công.
  3. Vận dụng thành công các lý thuyết quản trị chi tiêu công hiện đại (khung 3 cấp độ chiến lược của Campos và Pradhan, lý thuyết người chủ - người đại diện, các hiệu ứng lan tỏa và lấn át của đầu tư công) vào việc phân tích cơ chế kiểm tra, giám sát tại một quốc gia đang phát triển như Việt Nam.

Đóng góp về mặt thực tiễn

  1. Luận án đã nhận diện và chứng minh một cách có căn cứ khoa học những yếu kém mang tính hệ thống của bộ máy kiểm tra, giám sát đầu tư công tại Việt Nam trong giai đoạn 2001 - 2013; chỉ ra các "khoảng trống" thể chế dẫn đến tình trạng phân bổ vốn dàn trải, nợ đọng XDCB kéo dài, suất vốn đầu tư cao và áp lực nợ công gia tăng.
  2. Luận án phân tích rõ nguyên nhân của sự thiếu tương hỗ, phối hợp rời rạc giữa các cơ quan chuyên trách (Thanh tra, Kiểm toán, Tài chính, Kế hoạch & Đầu tư) và sự hạn chế trong hoạt động giám sát của cơ quan dân cử (Quốc hội, HĐND) cũng như cộng đồng dân cư.
  3. Đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ và có tính khả thi cao, đóng góp trực tiếp vào quá trình hoàn thiện thể chế quản lý đầu tư công, giúp Chính phủ xây dựng cơ chế giám sát - đánh giá chi phí đầu tư XDCB và nâng cao hiệu lực giám sát của các cơ quan dân cử, tổ chức xã hội nghề nghiệp và người dân.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Theo phạm vi đã xác định, luận án tập trung phân tích lý luận và thực tiễn cơ chế, chính sách và mô hình tổ chức bộ máy kiểm tra, giám sát vốn đầu tư XDCB nguồn NSNN ở cấp độ vĩ mô và quản lý ngành. Do đó, luận án không đi sâu phân tích kỹ thuật kiểm tra quy trình công nghệ xây dựng chi tiết hoặc thẩm định kỹ thuật vi mô của từng công trình đơn lẻ.
  • Hướng nghiên cứu tiếp: Mở rộng nghiên cứu cơ chế kiểm tra, giám sát đối với các hình thức huy động vốn mới cho hạ tầng công cộng như mô hình đối tác công tư (PPP); nghiên cứu ứng dụng công nghệ thông tin và chuyển đổi số trong quản lý hệ thống giám sát và đánh giá (M&E) đầu tư công theo thời gian thực.

Giá trị tham khảo

Luận án là tài liệu tham khảo có giá trị chuyên môn cao cho nhiều nhóm đối tượng:

  • Cơ quan hoạch định chính sách (Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư): Cung cấp cơ sở khoa học và bằng chứng thực tiễn phục vụ việc sửa đổi, ban hành các đạo luật quan trọng (Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách nhà nước, Luật Xây dựng) và các nghị định hướng dẫn về giám sát, đánh giá đầu tư.
  • Cơ quan dân cử (Đại biểu Quốc hội, Thường trực HĐND các cấp): Cung cấp phương pháp luận và các chỉ số giám sát phục vụ hoạt động thẩm tra dự toán, giám sát chuyên đề về các công trình xây dựng cơ bản sử dụng vốn ngân sách.
  • Giảng viên, nghiên cứu sinh, học viên cao học: Là tài liệu học thuật giá trị phục vụ nghiên cứu và giảng dạy các học phần Tài chính công, Quản lý chi tiêu công, Đầu tư công và Quản lý dự án xây dựng tại các trường đại học khối ngành kinh tế và tài chính - ngân hàng.

Câu hỏi thường gặp

1. Chi đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước có vị trí như thế nào trong cơ cấu chi ngân sách và có đặc trưng gì nổi bật?

Chi đầu tư XDCB từ nguồn NSNN là một nội dung trọng yếu trong chi đầu tư phát triển của NSNN. Đây là các khoản chi lớn của nhà nước nhằm tái sản xuất tài sản cố định, tạo lập cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội phục vụ mục tiêu tăng trưởng và cung ứng hàng hóa công. Đặc trưng nổi bật của nguồn vốn này là: được cấp phát trực tiếp từ ngân sách, quy mô vốn lớn, chu kỳ đầu tư dài, không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp, dễ xảy ra thất thoát, lãng phí và chịu sự chi phối bởi kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ.

2. Sự khác nhau căn bản giữa ba thuật ngữ "Giám sát", "Kiểm tra" và "Thanh tra" được luận án phân định ra sao?

Theo tổng hợp của tác giả:

  • Giám sát: Chủ thể thực hiện là cơ quan dân cử, tổ chức chính trị - xã hội hoặc người dân; mang tính quyền lực nhà nước bị hạn chế hoặc không có tính quyền lực cưỡng chế trực tiếp; phạm vi chủ thể tham gia rất rộng.
  • Kiểm tra: Chủ thể có thể là nhà nước hoặc phi nhà nước (kể cả kiểm tra nội bộ); có thể có hoặc không có tính quyền lực nhà nước; phạm vi chủ thể rất đa dạng.
  • Thanh tra: Chủ thể thực hiện bắt buộc là tổ chức thanh tra nhà nước chuyên trách; mang tính quyền lực nhà nước cao với quyền hạn phát hiện, ngăn chặn và kiến nghị xử lý vi phạm pháp luật; phạm vi chủ thể bị giới hạn theo quy định pháp luật.

3. Khung phân tích ba cấp độ chiến lược quản lý chi tiêu công hiện đại của Campos và Pradhan (1996) được vận dụng như thế nào?

Luận án vận dụng mô hình Campos & Pradhan để xác lập ba mục tiêu chiến lược mà hệ thống kiểm tra, giám sát đầu tư công phải hướng đến:

  1. Giữ kỷ luật tài khóa tổng thể: Kiểm soát chi tiêu và quản lý thâm hụt ngân sách, giới hạn tổng chi đầu tư công trong khả năng an toàn tài chính quốc gia.
  2. Phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên chiến lược: Đảm bảo nguồn vốn NSNN khan hiếm được dẫn hướng chính xác vào các dự án, chương trình mục tiêu quốc gia có tính chất lan tỏa cao.
  3. Nâng cao tính hiệu quả và hiệu lực của kết quả hoạt động: Cung cấp thông tin minh bạch, đo lường chi phí so với kết quả đầu ra, đảm bảo các công trình hoàn thành đạt chất lượng và phát huy công năng phục vụ xã hội.

4. Công tác quản lý và cấp phát vốn đầu tư XDCB nguồn NSNN phải tuân thủ những nguyên tắc bắt buộc nào?

Luận án xác định 5 nguyên tắc quản lý và cấp phát vốn bắt buộc:

  1. Cấp phát đúng đối tượng quy định trong Luật NSNN và quy chế quản lý đầu tư.
  2. Thực hiện nghiêm chỉnh trình tự đầu tư và xây dựng (gồm chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư, kết thúc xây dựng), có thiết kế và dự toán được cấp có thẩm quyền phê duyệt.
  3. Cấp phát đúng mục đích và đúng kế hoạch vốn hàng năm được duyệt.
  4. Cấp phát theo mức độ khối lượng thực tế hoàn thành đã được nghiệm thu và chỉ trong phạm vi giá dự toán hoặc giá trúng thầu.
  5. Thực hiện chức năng giám đốc bằng tiền trong tất cả các giai đoạn (trước, trong và sau cấp phát).

5. Tác giả đã sử dụng những phương pháp nghiên cứu thực tiễn nào để thu thập dữ liệu phục vụ đánh giá thực trạng?

Tác giả đã triển khai đồng bộ ba phương pháp nghiên cứu thực tiễn:

  • Phương pháp điều tra bằng bảng hỏi: Xây dựng phiếu điều tra khảo sát các chủ thể tham gia quản lý và thực hiện vốn đầu tư XDCB giai đoạn 2001 - 2010 và những năm gần đây (đây là phương pháp chính).
  • Phương pháp phỏng vấn: Phỏng vấn trực tiếp chủ đầu tư, ban quản lý dự án, nhà thầu xây lắp, đơn vị tư vấn thiết kế, cán bộ cơ quan quản lý nhà nước và người dân hưởng thụ.
  • Phương pháp lấy ý kiến chuyên gia: Khai thác và tổng hợp quan điểm của các chuyên gia, nhà khoa học thông qua tài liệu hội thảo, tọa đàm khoa học và các ấn phẩm chuyên ngành.

Kết luận

Luận án tiến sĩ của tác giả Võ Văn Cần là một công trình nghiên cứu hệ thống và toàn diện về cơ sở lý luận, thực trạng và giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tư xây dựng cơ bản nguồn ngân sách nhà nước tại Việt Nam. Bằng việc kết hợp các khung lý thuyết quản trị tài chính công hiện đại với dữ liệu khảo sát thực tế giai đoạn 2001 - 2013, luận án đã chỉ rõ những điểm nghẽn thể chế, sự lãng phí dàn trải và những hạn chế trong mô hình tổ chức bộ máy kiểm tra, giám sát. Hệ thống các giải pháp được đề xuất mang tính đồng bộ từ hoàn thiện thể chế chính sách, đổi mới quy trình phân bổ vốn trung hạn đến việc nâng cao năng lực của các cơ quan dân cử và phát huy vai trò giám sát của cộng đồng, đóng góp thiết thực cho công cuộc cải cách quản lý đầu tư công tại Việt Nam.