Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TỈNH 1. Một số vấn đề chung về đầu tư xây dựng cơ bằng nguồn ngân sách nhà nước 1. Khái niệm đầu tư xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nước 1. Khái niệm đầu tư Theo nghĩa chung nhất, đầu tư là việc bỏ một lượng vốn nhất định vào quá trình tái sản xuất xã hội nhằm thu được tổng giá trị lớn hơn trong tương lai.
Tuy nhiên, trên các diễn đàn khoa học, tùy theo cách tiếp cận khác nhau, có nhiều định nghĩa khác nhau về đầu tư. Theo Adam Smith, “Đầu tư là một hoạt động nhằm gia tăng tích tụ tư bản của các cá nhân, công ty và xã hội với mục đích cải thiện và nâng cao mức sống…” (Voer, khai thác tháng 8/2017). Theo Luật Đầu tư số 67/2014/QH13 ngày 26/11/2014 của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tại Điều 3, khái niệm đầu tư được hiểu: “Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tư”. Như vậy, có thể hiểu một cách tổng quát, “Đầu tư” chỉ việc bỏ vốn (vốn ở đây có thể là tiền hoặc các tài sản không bằng tiền như lao động, công sức… ) vào quá trình tái sản xuất với mong muốn đạt được lợi nhuận cao trong tương lai.
Nói cách khác đầu tư là sự bỏ vốn (chi tiêu vốn) cùng với các nguồn lực khác trong hiện tại để tiến hành một hoạt động nào đó (tạo ra, khai thác, sử dụng một tài sản) nhằm thu về các kết quả có lợi hơn trong tương lai. Khái niệm đầu tư xây dựng cơ bản Xây dựng cơ bản là những hoạt động với chức năng tạo ra tài sản cố định cho nền kinh tế thông qua các hình thức xây dựng mới, mở rộng, hiện đại hoá hoặc khôi phục các tài sản cố định Đầu tư xây dựng cơ bản trong nền kinh tế quốc dân là một bộ phận của đầu tư phát triển. Đây chính là quá trình bỏ vốn để tiến hành các hoạt động xây dựng cơ bản nhằm tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng ra các tài sản cố định trong nền kinh tế. Do vậy đầu tư xây dựng cơ bản là tiền đề quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của nền kinh tế nói chung và của các cơ sở sản xuất kinh doanh nói riêng.
Đầu tư xây dựng cơ bản là hoạt động chủ yếu tạo ra tài sản cố định đưa vào hoạt động trong lĩnh vực kinh tế - xã hội, nhằm thu được lợi ích với nhiều hình thức khác nhau. Đầu tư xây dựng cơ bản trong nền kinh tế quốc dân được thông qua nhiều hình thức xây dựng mới, cải tạo, mở rộng, hiện đại hóa hay khôi phục tài sản cố định cho nền kinh tế. Bên cạnh đó, đầu tư XDCB còn là việc bỏ vốn để tiến hành hoạt động xây dựng bao gồm lập quy hoạch xây dựng, lập dự án đầu tư xây dựng công trình, khảo sát xây dựng, thiết kế xây dựng, thi công xây dựng công trình, giám sát thi công xây dựng công trình, quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, lựa chọn nhà thầu trong hoạt động xây dựng và các hoạt động khác có liên quan đến xây dựng công trình. Đặc điểm đầu tư xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nước Thứ nhất, đầu tư xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nước mang đặc điểm của đầu tư phát triển.
Đầu tư XDCB là một dạng của đầu tư phát triển (ĐTPT). ĐTPT là hoạt động sử dụng các nguồn lực tài chính, nguồn lực vật chất, nguồn lực lao động và trí tuệ để xây dựng, sửa chữa nhà cửa và cấu trúc hạ tầng, mua 9 sắm trang thiết bị và lắp đặt chúng trên nền bệ, bồi dưỡng đào tạo nguồn nhân lực, thực hiện chi phí thường xuyên gắn liền với sự hoạt động của các tài sản này nhằm duy trì tiềm lực hoạt động của các cơ sở đang tồn tại và tạo tiềm lực mới cho nền kinh tế, tạo việc làm và nâng cao đời sống của thành viên trong xã hội. Như vậy, ĐTPT tạo dựng điều kiện thúc đẩy quá trình phát triển kinh tế diễn ra nhanh chóng hơn. Trong các hoạt động ĐTPT, người ta thường nhắc đến các hoạt động xây dựng, sửa chữa nhà cửa và cấu trúc hạ tầng….
Đây chính là biểu hiện của đầu tư XDCB nói chung và của đầu tư XDCB từ NSNN nói riêng. - Đầu tư XDCB là một dạng ĐTPT nên đòi hỏi phải có nguồn vốn mới bổ sung chứ không thể dựa vào nguồn vốn khấu hao. Sau khi các công trình xây dựng đã hoàn thành, một lượng vốn xã hội mới đã được vốn hóa trong các công trình đó đòi hỏi phải được quản lý, sử dụng và thu hồi nhằm tăng hiệu quả cho đầu tư XDCB. - Là một dạng ĐTPT nên đầu tư XDCB phụ thuộc rất lớn vào khả năng tích lũy của nền kinh tế, trạng thái kinh tế vĩ mô cũng như khả năng quản lý, sử dụng các công trình sau khi xây dựng xong.
Nếu quá trình đầu tư XDCB không đúng, các công trình sẽ được sử dụng không hiệu quả, tất yếu hiệu quả sử dụng vốn đầu tư sẽ thấp. Chính vì vậy, khi quyết định đầu tư XDCB người ta thường rất thận trọng. - Là một dạng ĐTPT, tức hình thành tài sản cố định trong nền kinh tế, đầu tư XDCB có chung đặc điểm với ĐTPT là đòi hỏi vốn lớn, thời gian thu hồi vốn lâu, độ rủi ro thu hồi vốn lớn. Thứ hai, đầu tư xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nước được quản lý theo quy chế đầu tư công.
Đầu tư công là đầu tư của khu vực nhà nước. Đầu tư công thường bao gồm các khoản vốn sau: 10 (1) Vốn từ ngân sách (phân cho các bộ ngành trung ương và cho các địa phương), (2) Vốn đầu tư theo chương trình mục tiêu quốc gia, (3) Vốn tín dụng đầu tư (thường được ưu đãi), (4) Vốn đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước. Như vậy, trong bốn khoản vốn đầu tư xếp vào đầu tư công có khoản đầu tiên là đầu tư từ ngân sách, phân cụ thể cho các bộ ngành, trung ương và các địa phương. Đây chính là các khoản đầu tư từ NSNN nói chung, trong đó có các khoản đầu tư XDCB bằng NSNN ở cấp thành phố trực thuộc tỉnh.
Đầu tư XDCB từ NSNN chủ yếu là đầu tư xây dựng các công trình hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi, hiệu quả kinh tế - xã hội do đầu tư những công trình này đem lại là rất lớn và có ý nghĩa quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng của từng địa phương. Đầu tư XDCB bằng NSNN thường chiếm tỷ trọng ngân sách lớn nhất trong tổng đầu tư phát triển từ NSNN của cả nước nói chung và một địa phương nói riêng. Chính phủ trung ương hay chính quyền địa phương tham gia trực tiếp vào quản lý toàn bộ quá trình đầu tư xây dựng các công trình thuộc nguồn NSNN nhằm đảm bảo sự phù hợp với chiến lược, qui hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Các công trình đầu tư XDCB bằng NSNN phụ thuộc rất lớn vào qui mô và khả năng cân đối của ngân sách.
Ngân sách nhà nước trong đầu tư XDCB được kiểm tra, kiểm soát chặt nhằm ngăn chặn tình trạng sử dụng không đúng mục đích, kém hiệu quả, lãng phí hoặc phổ biến là tham ô, tham nhũng, gây thất thoát NSNN. Những đặc điểm của đầu tư xây dựng cơ bản nêu trên cho thấy tính đa dạng và phức tạp của đầu tư xây dựng cơ bản và đòi hỏi cần phải có cách thức tổ chức quản lý phù hợp nhằm đảm bảo hiệu quả các công trình đầu tư. 11 Chính vì vậy, quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản cần có những nguyên tắc nhất định, biện pháp, trình tự quản lý dựa trên cơ sở tuân thủ các nguyên tắc quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản nói chung và được vận dụng phù hợp với đặc điểm của điểm của đầu tư xây dựng cơ bản Thứ ba, đầu tư xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nước gắn với đầu tư xây dựng các công trình. Đầu tư gắn với xây dựng công trình có những đặc điểm riêng sau đây: - Phụ thuộc rất nhiều vào điều kiện tự nhiên.
Các công trình xây dựng thường tọa lạc ngoài trời nên quá trình thi công phụ thuộc không chỉ vào điều kiện khí hậu, địa hình, mà còn phụ thuộc vào khoảng cách vận chuyển nguyên vật liệu xây dựng, độ sẵn có của thị trường các yếu tố đầu vào, nhất là lao động thành thạo và các nguồn đầu vào tại chỗ như điện, nước, mặt bằng đã được giải phóng… Rất nhiều khi công trình không thể khởi công do mặt bằng không thể giải phóng. Cũng rất nhiều khi điều kiện thi công quá khó khăn (ví dụ liên quan đến đường giao thông, nhà ở dân cư…) khiến quá trình đầu tư phát sinh nhiều chi phí. - Phải tuân thủ các yêu cầu kỹ thuật nghiêm ngặt nhằm đảm bảo chất lượng công trình. Kết quả đầu tư XDCB là các công trình tồn tại hàng chục năm, có khi hàng trăm năm.
Mỗi một công trình đòi hỏi công nghệ và kỹ thuật thi công phải đáp ứng các yêu cầu kỹ thuật nghiêm ngặt. Bất kỳ một sai sót nào trong xây dựng các công trình cũng có thể khiến chất lượng toàn bộ công trình bị ảnh hưởng, đôi khi còn làm hỏng công trình. Chính vì vậy, đầu tư XDCB đòi hỏi sự giám sát của các chuyên gia một cách hết sức chặt chẽ nhằm hạn chế đến mức cao nhất sai sót trong thi công xây dựng. - Quá trình xây dựng công trình liên quan đến rất nhiều hoạt động đa dạng với độ phức tạp cao.
Xây dựng một công trình không chỉ liên quan đến vấn đề cấp vốn đầu tư, mà còn phụ thuộc vào thị trường đầu vào có sẵn các 12 nguyên vật liệu theo thông số kỹ thuật mà công trình đòi hỏi, phụ thuộc vào địa bàn thi công, phụ thuộc vào kỷ luật làm việc của nhân viên, vào thời tiết… Chính vì vậy, quản lý nhà nước về đầu tư XDCB là hoạt động phức tạp đòi hỏi người quản lý không những am hiểu rộng mà còn phải chuyên sâu trong lĩnh vực xây dựng. Thứ tư, đầu tư xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nước phụ thuộc vào tiềm lực kinh tế của cơ quan nhà nước là chủ đầu tư.