CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Cơ sở lý luận về quản lý đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn NSNN 1. Khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc và các giai đoạn quản lý đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn NSNN 1. Khái niệm quản lý đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn NSNN Để tìm hiểu về khái niệm quản lý đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn NSNN ta cần làm rõ một số khái niệm liên quan về đầu tư, xây dựng cơ bản, đầu tư xây dựng cơ bản, chi xây dựng cơ bản bằng nguồn NSNN.
Theo Luật đầu tư năm 2005: “Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tư theo quy định của Luật và các quy định khác của pháp luật có liên quan”. Theo giáo trình Kinh tế đầu tư của PGS. TS Nguyễn Bạch Nguyệt và TS. Từ Quang Phương: “Xây dựng cơ bản là bước triển khai thực hiện các mục tiêu đầu tư theo từng công trình dự án cụ thể để hình thành các cơ sở vật chất kỹ thuật cho nền kinh tế - xã hội thông qua các hoạt động xây dựng mới, xây dựng mở rộng, hiện đại hoá hay khôi phục TSCĐ”.
Theo Luật Đầu tư số 67/2014/QH13 ngày 26/11/2014 của Quốc hội nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, định nghĩa “Đầu tư XDCB được hiểu là việc bỏ vốn để xây dựng mới, mở rộng hoặc cải tạo những công trình xây dựng nhằm mục đích phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong một thời hạn nhất định”. Hoạt động XDCB có ý nghĩa cực kỳ quan trọng trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam. Hoạt động này tạo ra các công trình thủy lợi, thủy điện, các công trình giao thông, cầu cảng, xây dựng nhà cửa, công sở, các công trình công cộng. nhằm phục vụ con người và nền kinh tế.
Tuy nhiên, hoạt động 6 này chỉ tạo ra những công trình cộng đồng mang đến lợi ích chung, phục vụ cho mọi người và mọi ngành nghề trong xã hội. Vốn đầu tư cho hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản tại Việt Nam được cấu thành bởi nhiều nguồn như: nguồn NSNN; nguồn vốn đầu tư của khu vực tư nhân và nguồn vốn đóng góp tự nguyện của nhân dân và nguồn vốn đầu tư nước ngoài. Trong đó, vốn đầu tư XDCB chủ yếu là từ NSNN và đây cũng là nội dung nghiên cứu của đề tài. Theo Luật NSNN 2015, nguồn vốn NSNN bao gồm: + Ngân sách nhà nước cấp phát.
+ Vốn của các doanh nghiệp nhà nước có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước, bao gồm vốn từ khấu hao cơ bản để lại, từ lợi nhuận sau thuế, từ đất đai, nhà xưởng còn chưa sử dụng đến,. được huy động đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh; vốn góp của nhà nước trong liên doanh, liên kết với các thành phần kinh tế trong nước và nước ngoài. + Vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước mà Chính phủ cho vay theo lãi suất ưu đãi bằng nguồn vốn tự có hoặc nhà nước đi vay để cho vay lại đầu tư vào các dự án thuộc lĩnh vực được ưu tiên trong kế hoạch nhà nước đối với một số doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế. + Vốn vay nợ, viện trợ từ bên ngoài của Chính phủ thông qua kênh hỗ trợ phát triển chính thức (ODA).
Trên thực tế, một phần vốn này sẽ đưa vào ngân sách đầu tư, còn phần ODA cho các doanh nghiệp vay lại thì đưa vào nguồn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước. Theo Thông tư 210/2010/TT-BTC của Bộ Tài chính, vốn NSNN dùng cho XDCB gồm: - Vốn trong dự toán ngân sách nhà nước: + Vốn đầu tư xây dựng cơ bản theo kế hoạch Nhà nước giao hàng năm; + Vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc kế hoạch năm trước được cơ quan có thẩm quyền quyết định bằng văn bản chuyển sang năm sau tiếp tục thực hiện và thanh toán. - Vốn đầu tư xây dựng cơ bản khác của ngân sách nhà nước được phép sử dụng để đầu tư theo quyết định của cấp có thẩm quyền. Riêng vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn trái phiếu Chính phủ: các chủ đầu 7 tư, các cơ quan cấp trên của chủ đầu tư, các cơ quan trung ương và địa phương, cơ quan tài chính và Kho bạc nhà nước các cấp thực hiện việc lập báo cáo tình hình thanh toán theo quy định tại Thông tư này, nhưng lập báo cáo riêng, không tổng hợp chung vào quyết toán ngân sách hàng năm của các Bộ, ngành trung ương và địa phương.
Báo cáo này được gửi cùng quyết toán ngân sách nhà nước hàng năm. Bộ Tài chính tổng hợp báo cáo theo quy định. - Vốn đầu tư xây dựng cơ bản được cơ quan có thẩm quyền cho phép ứng trước dự toán ngân sách năm sau Theo luật Ngân sách nhà nước 2015: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Chi ngân sách Nhà nước là việc phân phối và sử dụng quỹ ngân sách Nhà nước nhằm đảm bảo thực hiện chức năng của Nhà nước theo những nguyên tắc nhất định.
Luật Ngân sách nhà nước 2015 cũng quy định rõ: “Chi đầu tư phát triển là nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước, gồm chi đầu tư xây dựng cơ bản và một số nhiệm vụ chi đầu tư khác theo quy định của pháp luật. Chi đầu tư xây dựng cơ bản là nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước để thực hiện các chương trình, dự án đầu tư kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”. Như vậy, “Đầu tư XDCB bằng nguồn NSNN được hiểu là hoạt động đầu tư của nhà nước, được cấp phát bằng nguồn NSNN, là hoạt động do nhà nước bỏ vốn để xây dựng mới, mở rộng hoặc cải tạo những công trình xây dựng nhằm mục đích phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình, sản phẩm, dịch vụ trong một thời hạn nhất định”. Quản lý là sự tác động liên tục có tổ chức, có mục đích, có kế hoạch của chủ thể quản lý đến đối tượng quản lý để chỉ huy, điều hoà hoạt động của các khâu một cách hợp quy luật nhằm đạt đến mục tiêu xác định.
Với ý nghĩa như vậy, có thể khái quát “Quản lý đầu tư XDCB từ NSNN là sự 8 tác động liên tục có tổ chức, có mục đích, có kế hoạch của các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương và chủ đầu tư đến vốn đầu tư XDCB từ NSNN và cơ quan sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN cấp dưới để chỉ huy, điều hoà hoạt động của các khâu một cách hợp quy luật nhằm đạt đến mục tiêu xác định”. Hay nói cách khác, quản lý đầu tư XDCB từ NSNN là sự tác động của bộ máy nhà nước vào quá trình đầu tư xây dựng cơ bản từ bước chuẩn bị đầu tư đến thực hiện đầu tư nhằm đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn NSNN và thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội đã đặt ra. Đặc điểm quản lý đầu tư XDCB bằng nguồn NSNN Để tìm hiểu về đặc điểm của hoạt động quản lý đầu tư XDCB bằng nguồn NSNN, chúng ta cần tìm hiểu về đặc điểm của hoạt động đầu tư XDCB nói chung. - Đầu tư XDCB là hoạt động đòi hỏi nguồn vốn lớn và nằm đọng lại trong suốt quá trình thực hiện đầu tư.
Vì vậy, quản lý và cấp vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN phải thiết lập các biện pháp phù hợp nhằm đảm bảo tiền vốn NSNN được sử dụng đúng mục đích, tránh ứ đọng và thất thoát, đảm bảo cho quá trình đầu tư XDCB được thực hiện theo đúng kế hoạch. - Đầu tư XDCB có tính chất lâu dài, thời gian để tiến hành một công trình XDCB từ khi đầu tư đến khi hoàn thành diễn ra dài với nhiều biến động xảy ra. Vì vậy, các yếu tố thay đổi theo thời gian như giá cả, lạm phát, lãi suất. ảnh hưởng khá nhiều đến tiền vốn đầu tư.
Đặc biệt công trình XDCB lại được đầu tư bằng nguồn NSNN với mức dự toán đã được lập từ trước khi công trình được tiến hành. Do vậy, cần có biện pháp quản lý đảm thời gian thi công công trình thực hiện theo đúng tiến độ kế hoạch. - Sản phẩm của đầu tư XDCB là những công trình xây dựng như nhà máy, công trình công cộng, nhà ở, cầu cống, sân bay, cảng biển,. thường là gắn liền với đất đai.
Vì thế, nên trước khi đầu tư các công trình phải được quy hoạch cụ thể, khi thi công xây lắp thường gặp phải khó khăn trong đền bù giải toả giải phóng mặt bằng, khi đã hoàn thành công trình thì sản phẩm đầu tư khó di chuyển đi nơi khác. - Sản phẩm đầu tư XDCB mang tính đặc biệt và tổng hợp, sản xuất không theo một dây chuyền sản xuất hàng loạt, mà có tính cá biệt. Mỗi công trình đều có điểm riêng có nhất định. Ngay trong một công trình, thiết kế, kiểu cách, kết cấu các cấu phần cũng không hoàn toàn giống nhau.
9 - Đầu tư XDCB thường được tiến hành ngoài trời nên luôn chịu ảnh hưởng của điều kiện tự nhiên, thời tiết và lực lượng thi công. Vì vậy việc quản lý và cấp vốn đầu tư XDCB phải hợp lý các yếu tố nhân lực, máy móc thi công. nhằm giảm bớt lãng phí, thiệt hại về vật tư và tiền vốn trong quá trình đầu tư XDCB. - Đầu tư XDCB được tiến hành trong tất cả ngành kinh tế quốc dân, các lĩnh vực kinh tế xã hội như công nghiệp, nông nghiệp, giao thông, xây dựng, y tế, xã hội, quốc phòng, an ninh.
nên sản phẩm XDCB có nhiều loại hình công trình và mỗi loại hình có những đặc điểm kinh tế kỹ thuật riêng. Từ đó, yêu cầu quản lý và cấp vốn phải phù hợp với đặc điểm riêng của từng loại hình công trình nhằm đảm bảo sử dụng hiệu quả vốn đầu tư. Trên cơ sở đặc điểm của hoạt động đầu tư XDCB nói chung, cần chú ý những đặc điểm riêng biệt của đầu tư XDCB từ nguồn NSNN.