Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐẦU TƯ XDCB TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Cơ sở lý luận về quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ nguồn vốn ngân sách nhà nước 1. Một số khái niệm cơ bản 1. Đầu tư xây dựng cơ bản - Đã có nhiều tài liệu, giáo trình đưa ra những khái niệm về “Đầu tư xây dựng cơ bản”, nhưng theo Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 ngày 18/6/2014 và Luật Xây dựng số 50/2014QH13 ngày 18/6/2014 thì khái niệm về đầu tư xây dựng cơ bản là: Đầu tư xây dựng cơ bản (ĐTXDCB) là hoạt động đầu tư nhằm tạo ra các công trình xây dựng theo mục đích của người đầu tư, là lĩnh vực sản xuất vật chất tạo ra các tài sản cố định (TSCĐ) và tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cho xã hội, ĐTXDCB là một hoạt động kinh tế.
Đầu tư XDCB bao gồm cả việc xây dựng các nhà máy, công trình sẵn có, là yếu tố quan trọng nhất của quá trình nâng cao năng lực sản xuất hiện có, tạo ra năng lực sản xuất mới cho các hoạt động sản xuất, kinh doanh nhằm sinh lợi, làm tăng lợi ích cho xã hội, tạo thêm việc làm, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân, đảm bảo an ninh quốc phòng. Đây là hoạt động đầu tư phát triển phổ biến nhất, nó đòi hỏi vốn đầu tư lớn, thời gian đầu tư dài, kết quả đầu tư có giá trị sử dụng lâu dài, mang tính cố định nhằm duy trì và kiến tạo cơ sở vật chất cho ổn định chính trị, xã hội và phát triển bền vững của nền kinh tế địa phương trong cân đối chung của nhà nước. Vốn ngân sách nhà nước Điều 1, Luật Ngân sách 2002: Ngân sách nhà nước (NSNN) là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền 6 quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương.
Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân bao gồm: - Ngân sách tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là ngân sách tỉnh), bao gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách các huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. - Ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách huyện) bao gồm ngân sách cấp uyện và ngân sách các xã, phường, thị trấn. - Ngân sách xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp cơ 1. Đầu tư xây XDCB từ nguồn vốn NSNN Là hoạt động đầu tư của nhà nước, bao gồm các dự án đầu tư XDCB được hoạch định trong kế hoạch của nhà nước và được thực hiện bằng nguồn vốn ngân sách của nhà nước, đầu tư bằng nguồn vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, nguồn vốn của doanh nghiệp nhà nước có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước.
Đầu tư XDCB từ NSNN là một bộ phận quan trọng của đầu tư trong nền kinh tế quốc dân, đồng thời là nguồn lực tài chính công rất quan trọng của quốc gia cũng như của từng địa phương. Khác với đầu tư chuyển dịch, đầu tư dự phòng, đầu tư mua sắm công… đầu tư XDCB từ NSNN là việc Nhà nước bỏ vốn từ NSNN và đầu tư xây dựng tạo ra TSCĐ trong lĩnh vực sản xuất (nhà xưởng, kho bãi…) trong lĩnh vực không sản xuất vật chất (trường học, bệnh viện, trung tâm văn hóa…) và trong lĩnh vực thuộc kết cấu hạ tầng (đường, cầu cống, sân bay, cảng biển. * Đặc điểm của đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn NSNN - Các công trình XDCB thường là gắn liền với đất đai nên trước khi 7 thực hiện đầu tư phải có qui hoạch, phải thu hồi đất, hiến đất GPMB để có mặt bằng sạch trước khi khởi công xây dựng công trình, công trình khi xây dựng xong không thể di chuyển đi nơi khác được, công trình sau đầu tư là cố định. - Quá trình thực hiện đầu tư XDCB luôn bị biến động do chủ trương đầu tư, thiết kế có thể thay đổi theo yêu cầu của chủ đầu tư; vật liệu xây dựng phải sử dụng nhiều, đơn giá vật liệu thường xuyên biến động do thời gian thi công kéo dài, các yếu tố tự nhiên không thể lường trước được như thiên tai, khí hậu, thời tiết, biện pháp kỹ thuật thi công thay đổi cho phù hợp với công nghệ mới, tiên tiến hơn, năng suất cao hơn… - Sản phẩm của đầu tư XDCB là những TSCĐ, nó tạo ra những cơ sở vật chất, cơ sở hạ tầng cho xã hội và phục vụ cho nhiều người như: Điện, đường, trường, trạm, nhà máy, xí nghiệp…thường được đầu tư trên khu đất đã qui hoạch cố định, không thay đổi địa điểm đầu tư.
- Trong đầu tư XDCB, thời gian thực hiện thường dài, lao động và vốn đầu tư lớn nên dễ xảy ra những rủi ro nhất định như: Địa điểm đầu tư không thích hợp, thời gian kéo dài sẽ làm giảm hiệu quả vốn sau đầu tư, giá nguyên vật liệu, nhân công thường biến động, trượt giá gây phát sinh vốn đầu tư hoặc công trình xây dựng dở dang phải tạm dừng, giãn hoãn tiến độ. - Các công trình đầu tư XDCB thường có giá trị sử dụng lâu dài, nó không chỉ mang tính kỹ thuật, kinh tế mà nó còn là một sản phẩm mang tính mỹ thuật, mang đặc trưng của vùng miền, văn hóa, tập quán.Sản phẩm đầu tư XDCB phản ánh trình độ phát triển kinh tế, trình độ khoa học kỹ thuật và trình độ văn hoá của từng giai đoạn lịch sử nhất định của một đất nước, địa phương, vùng lãnh thổ.4 Quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn NSNN Quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN là sự tác động của bộ máy quản lý nhà nước, các quan hệ kinh tế - xã hội trong đầu tư XDCB từ bước xác định dự án đầu tư để thực hiện đầu tư và cả quá trình đưa 8 dự án vào khai thác sử dụng đạt mục tiêu đã định nhằm đảm bảo hướng các ý chí và hành động của các chủ thể kinh tế vào mục tiêu chung, kết hợp hài hòa lợi ích cá nhân, lợi ích tập thể và lợi ích của nhà nước. Ở đây có thể hiểu sự tác động của bộ máy QLNN chính là nhà nước với hệ thống các cơ quan hành chính chấp hành và điều hành, là tác động của chủ thể QLNN lên đối tượng bị quản lý là quá trình đầu tư XDCB và khách thể quản lý là con người với hành vi hoạt động của họ trong quá trình đầu tư XDCB. * Khái niệm quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn NSNN ở cấp huyện Là sự tác động của bộ máy quản lý nhà nước ở cấp huyện từ bước xác định dự án đầu tư để thực hiện đầu tư và cả quá trình đầu tư nhằm đưa dự án vào khai thác sử dụng đạt mục tiêu đã định nhằm đảm bảo hướng các ý chí và hành động của các chủ thể kinh tế vào mục tiêu chung, kết hợp hài hòa lợi ích cá nhân, lợi ích tập thể và lợi ích của nhà nước 1.
Đặc điểm quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN Quản lý nhà nước về ĐTXDCB có những đặc điểm của quản lý nhà nước nói chung, song cǜng có những đặc điểm riêng, do tính chất đặc thù của lƿnh vực đầu tư xây dựng cơ bản. Quản lý một dự án ĐTXDCB rất khác với quản lý một tổ chức có trạng thái ổn định. Một dự án có thời điểm bắt đầu và kết thúc rất rõ ràng, những biến đổi nhiều khi không nhìn thấy trước mà nảy sinh trong quá trình thực hiện dự án, trong khi một tổ chức ổn định và vận hành liên tục. Do vậy, quản lý nhà nước về ĐTXDCB có những đặc điểm sau đây: Một là :Quản lý nhà nước về ĐTXDCB dựa trên cơ sở hệ thống quy phạm pháp luật về đầu tư xây dựng: Hệ thống vĕn bản quy phạm pháp luậ có vị tr đặc biệt quan trọng trong quản lý nhà nước, không có quy định của pháp luật thì không thể quản lý được xã hội có hiệu quả.
Pháp luật về ĐTXDCB là hệ thống quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong lƿnh vực 9 đầu tư xây dựng cơ bản, do cơ quan nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện, hướng tới mục đích bảo đảm ổn định, trật tự trong lƿnh vực đầu tư xây dựng cơ bản. Bên cạnh các vĕn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương thì các địa phương cǜng ban hành các vĕn bản quy phạm pháp luật về ĐTXDCB để quản lý hoạt động ĐTXDCB trên phạm vi mình quản lý. Hai là: Quản lý nhà nước về ĐTXDCB phức tạp, đa dạng, cần có sự phối hợp của nhiều chủ thể: Hoạt động ĐTXDCB liên quan đến nhiều lƿnh vực như quy hoạch kiến trúc, xây dựng, đầu tư, đất đai, môi trường, an ninh, quốc phòng, phòng cháy, chữa cháy. Do vậy, quản lý nhà nước về ĐTXDCB liên quan đến nhiều ngành, gồm nhiều cơ quan tham gia quản lý như quy hoạch kiến trúc, xây dựng, tài chính kế hoạch đầu tư, tài nguyên môi trường.
Các cơ quan này có sự độc lập tương đối nên khi giải quyết các vấn đề liên quan cần có sự phối hợp, nếu không sẽ dẫn đến sự chồng chéo, đùn đẩy trách nhiệm, sẽ kém hiệu quả. Để cho sự phối hợp giữa các cơ quan này có hiệu quả thì cần có sự chỉ đạo thống nhất từ Trung ương đến địa phương, điều tiết bởi hệ thống các vĕn bản quy phạm pháp luật từ luật, nghị định, thông tư, vĕn bản. Ba là: Quản lý nhà nước về ĐTXDCB gắn với đặc thù về tự nhiên, kinh tế, xã hội như vùng miền, thời kỳ, trình độ phát triển, điều kiện tự nhiên, vĕn hoá,phong tục, tập quán, môi trường. Một trong những đặc điểm của ĐTXDCB là các thành quả của hoạt động này chính là các công trình hạ tầng giao thông, trường học, bệnh viện.do đó quá trình thực hiện đầu tư cǜng như thời kỳ vận hành các kết quả đầu tư chịu ảnh hưởng lớn của các nhân tố về tự nhiên, kinhtế, xã hội.