Tổng quan nghiên cứu

Trong bối cảnh đẩy mạnh cải cách hành chính và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa theo tinh thần Hiến pháp năm 2013, hoạt động chứng thực đóng vai trò là công cụ pháp lý thiết yếu nhằm bảo đảm sự an toàn, minh bạch cho các giao dịch dân sự, kinh tế và thương mại. Tại huyện Đông Anh, thành phố Hà Nội – một địa bàn cửa ngõ phía Bắc với diện tích 18.230 ha, quy mô dân số trên 331.000 người, tốc độ đô thị hóa nhanh chóng cùng hơn 13.000 hộ kinh doanh cá thể và trên 1.100 doanh nghiệp đang hoạt động, nhu cầu chứng thực hồ sơ, văn bản của người dân tăng trưởng bình quân trên 15% mỗi năm.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn xuất phát từ việc chuyển giao thể chế khi Nghị định số 23/2015/NĐ-CP ngày 16/02/2015 chính thức có hiệu lực từ ngày 10/04/2015 thay thế Nghị định số 79/2007/NĐ-CP. Việc mở rộng và tái cấu trúc thẩm quyền chứng thực đã tạo ra bước tiến lớn, song cũng làm phát sinh nhiều điểm nghẽn trong thực thi tại cơ sở như: áp lực thời gian trả kết quả ngay trong buổi làm việc, quy định chứng thực chữ ký chưa linh hoạt, hiện tượng lạm dụng bản sao chứng thực và nguy cơ sai sót trong các hợp đồng giao dịch bất động sản.

Mục tiêu cụ thể của luận văn là làm sáng tỏ cơ sở lý luận quản lý nhà nước về chứng thực, đánh giá toàn diện thực trạng thi hành pháp luật tại 23 xã và 01 thị trấn trên địa bàn huyện Đông Anh giai đoạn 2011 đến 2016, chỉ rõ nguyên nhân của những tồn tại và đề xuất hệ thống giải pháp khả thi. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn to lớn khi trực tiếp cung cấp luận cứ khoa học giúp tối ưu hóa quy trình giải quyết hơn 100.000 lượt chứng thực hàng năm tại huyện Đông Anh, hướng tới mục tiêu giảm thiểu trên 25% rủi ro tranh chấp pháp lý phát sinh từ hợp đồng, giao dịch tại cấp cơ sở.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng đồng bộ hai nền tảng lý thuyết chủ đạo gồm: Lý thuyết quản lý nhà nước bằng pháp luật gắn với nguyên tắc tập trung dân chủ theo Hiến pháp năm 2013 và Lý thuyết dịch vụ hành chính công trong nền hành chính phục vụ. Mô hình nghiên cứu phân định rõ ranh giới thẩm quyền và trách nhiệm pháp lý giữa hai thiết chế: hoạt động công chứng do tổ chức hành nghề công chứng thực hiện theo Luật Công chứng năm 2014 và hoạt động chứng thực do cơ quan hành chính nhà nước thực hiện theo Nghị định số 23/2015/NĐ-CP.

Khung lý thuyết tập trung phân tích 5 khái niệm cốt lõi:

  • Cấp bản sao từ sổ gốc: Việc cơ quan quản lý sổ gốc căn cứ nội dung lưu trữ để cấp bản sao chính xác;
  • Chứng thực bản sao từ bản chính: Việc xác nhận tính chuẩn xác của bản sao so với văn bản gốc do cơ quan có thẩm quyền Việt Nam cấp;
  • Chứng thực chữ ký: Hoạt động xác nhận chữ ký trong văn bản là của chính cá nhân yêu cầu chứng thực;
  • Chứng thực hợp đồng, giao dịch: Việc xác nhận thời gian, địa điểm, năng lực hành vi dân sự, ý chí tự nguyện và chữ ký của các bên tham gia;
  • Quản lý nhà nước về chứng thực: Hoạt động tổ chức thực hiện, áp dụng pháp luật, theo dõi thi hành, thanh tra và xử lý vi phạm trong lĩnh vực chứng thực.

Hệ thống lý thuyết khẳng định sự khác biệt bản chất: công chứng chịu trách nhiệm bảo đảm tính hợp pháp về mặt nội dung để phòng ngừa rủi ro, trong khi chứng thực của Ủy ban nhân dân cấp xã chủ yếu chú trọng tính xác thực về mặt hình thức và sự kiện thực tế.

Phương pháp nghiên cứu

Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm toàn bộ 24 đơn vị hành chính trực thuộc huyện Đông Anh gồm 23 xã và 01 thị trấn với 156 thôn làng và 62 tổ dân phố. Tác giả áp dụng phương pháp chọn mẫu toàn thể kết hợp phân tầng khảo sát chuyên sâu tại các địa bàn trọng điểm có tốc độ giao dịch đất đai và phát triển công nghiệp sôi động như xã Hải Bối, xã Kim Chung, xã Vân Hà, xã Liên Hà và thị trấn Đông Anh. Lý do lựa chọn phương pháp phân tích này là nhằm phản ánh bức tranh đa chiều, vừa bao quát toàn diện đơn vị hành chính cấp huyện, vừa đào sâu được tính đặc thù của từng vùng nông thôn và đô thị hóa.

Nguồn dữ liệu của luận văn được thu thập từ báo cáo tổng kết công tác tư pháp của Ủy ban nhân dân huyện Đông Anh, số liệu thống kê sổ chứng thực tại 24 xã, thị trấn giai đoạn 2011 đến 2016, kết hợp hệ thống văn bản pháp quy từ Sắc lệnh số 59/SL năm 1945, Sắc lệnh số 85/SL năm 1952, Nghị định số 45-HĐBT năm 1991, Nghị định số 31/CP năm 1996, Nghị định số 75/2000/NĐ-CP, Nghị định số 79/2007/NĐ-CP đến Nghị định số 23/2015/NĐ-CP. Phương pháp phân tích - tổng hợp, phương pháp thống kê xã hội học và phương pháp so sánh luật học được sử dụng xuyên suốt để lượng hóa các tiêu chí đánh giá, nhận diện kẽ hở pháp luật và kiểm chứng độ tin cậy của các số liệu thực tế.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, việc thực hiện phân cấp thẩm quyền theo Nghị định số 23/2015/NĐ-CP đã giải quyết căn bản tình trạng ùn tắc hành chính. Tại 24 đơn vị hành chính cấp xã của huyện Đông Anh, khối lượng tiếp nhận đạt trên 100.000 việc chứng thực mỗi năm, trong đó chứng thực bản sao từ bản chính chiếm tỷ trọng áp đảo từ 85% đến 88%, chứng thực chữ ký chiếm khoảng 8% đến 10%, và chứng thực hợp đồng giao dịch chiếm từ 4% đến 5%. Cơ chế mới đã giúp giảm tải hơn 60% áp lực hồ sơ bản sao cho các Phòng Công chứng và Phòng Tư pháp cấp huyện.

Thứ hai, áp lực thời hạn giải quyết trong buổi làm việc tạo ra rủi ro nghiệp vụ lớn. Thống kê tại bộ phận tiếp nhận và trả kết quả một cửa cho thấy mỗi công chức Tư pháp - Hộ tịch tại các xã đông dân như Kim Chung, Cổ Loa phải xử lý trung bình từ 50 đến 80 bộ hồ sơ mỗi ngày. Do thời gian gấp gáp, tỷ lệ hồ sơ gặp lỗi kỹ thuật trong khâu vào sổ theo dõi, ghi sai số quyển hoặc thiếu thông tin nhân thân chiếm khoảng 8% đến 12% tổng số vụ việc kiểm tra định kỳ.

Thứ ba, quy định chứng thực chữ ký bộc lộ nhiều vướng mắc trong các quan hệ ủy quyền và di chúc. Có khoảng 15% trường hợp công dân yêu cầu chứng thực nhưng không thể có mặt ký trực tiếp trước mặt người thực hiện chứng thực do yếu tố bệnh tật hoặc già yếu, dẫn đến sự lúng túng của cán bộ cơ sở giữa việc tuân thủ nghiêm ngặt nguyên tắc trực tiếp hay tạo điều kiện thuận lợi cho nhân dân.

Thứ tư, công tác kiểm soát tính hợp pháp của các giao dịch về nhà đất còn gặp nhiều rủi ro. Với diện tích tự nhiên 18.230 ha đang trong quá trình chuyển đổi quy hoạch, các tranh chấp liên quan đến di chúc, văn bản từ chối nhận di sản thừa kế và chuyển nhượng quyền sử dụng đất chiếm tới hơn 70% tổng số vụ việc khiếu nại, kiến nghị trong lĩnh vực tư pháp tại huyện Đông Anh.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản của các hạn chế trên xuất phát từ việc nước ta chưa có một đạo luật chuyên ngành độc lập như Luật Chứng thực, khiến các quy định hiện hành ở cấp Nghị định còn tản mạn và có độ vênh nhất định với Bộ luật Dân sự, Luật Đất đai và Luật Nhà ở. Thêm vào đó, tâm lý lạm dụng bản sao có chứng thực của các cơ quan tuyển dụng, trường học và doanh nghiệp vẫn chiếm trên 80% nhu cầu thực tế của người dân, gây lãng phí lớn nguồn lực xã hội.

So sánh với các công trình nghiên cứu trước đây của tác giả Đặng Văn Khanh năm 2000, Chu Thị Tuyết Lan năm 2012 và Nguyễn Thùy Dung năm 2014, luận văn của tác giả Thịnh Thị Quyên đã chỉ rõ bước tiến vượt bậc của cơ chế xã hội hóa khi công chứng viên được trao quyền chứng thực bản sao, giúp chia sẻ khoảng 20% đến 30% áp lực tại các trung tâm kinh tế. Tuy nhiên, tại địa bàn nông thôn huyện Đông Anh, người dân vẫn lựa chọn Ủy ban nhân dân cấp xã làm điểm tựa chính vì mức lệ phí hợp lý và khoảng cách địa lý thuận tiện.

Dữ liệu thực trạng của luận văn có thể được trực quan hóa hiệu quả thông qua biểu đồ hình tròn thể hiện cơ cấu việc chứng thực tại địa phương, kết hợp bảng ma trận đối chiếu 7 nhóm thẩm quyền giữa Ủy ban nhân dân cấp xã và Phòng Tư pháp cấp huyện theo Nghị định số 23/2015/NĐ-CP. Việc hệ thống hóa qua bảng biểu giúp minh định rõ phạm vi trách nhiệm của từng cấp chính quyền, loại trừ sự đùn đẩy hoặc chồng lấn chức năng khi giải quyết hồ sơ cho công dân.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện khung pháp lý và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về chứng thực, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

  1. Hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật: Nghiên cứu xây dựng và ban hành Luật Chứng thực chuyên ngành trong giai đoạn 2016-2020 nhằm đồng bộ hóa quy định với Luật Công chứng năm 2014 và Bộ luật Dân sự, mục tiêu chuẩn hóa 100% các biểu mẫu lời chứng và bãi bỏ triệt để các quy định chồng chéo về thẩm quyền văn bản song ngữ.
  2. Cải cách quy trình nghiệp vụ và phân loại thời hạn xử lý: Sửa đổi quy định thời gian trả kết quả theo hướng linh hoạt, áp dụng mức giải quyết ngay trong 2 giờ đối với các bản sao giấy tờ thông thường dưới 20 trang, và cho phép thời hạn từ 1 đến 2 ngày làm việc đối với các hồ sơ chứng thực hợp đồng, giao dịch quyền sử dụng đất phức tạp để cán bộ có đủ thời gian thẩm định thực tế.
  3. Hiện đại hóa hạ tầng công nghệ và số hóa dữ liệu: Xây dựng cơ sở dữ liệu chứng thực điện tử dùng chung liên thông giữa 24 xã, thị trấn với Phòng Tư pháp huyện Đông Anh và Sở Tư pháp thành phố Hà Nội, đặt mục tiêu số hóa 100% sổ đăng ký chứng thực và tích hợp định danh công dân trước năm 2020 nhằm ngăn chặn hành vi sử dụng giấy tờ giả mạo.
  4. Nâng cao năng lực cán bộ và hoàn thiện chính sách đãi ngộ: Tổ chức đào tạo, bồi dưỡng kỹ năng nhận diện giấy tờ giả và pháp luật chuyên ngành định kỳ hàng quý cho 100% công chức Tư pháp - Hộ tịch tại địa phương, đồng thời kiến nghị Chính phủ ban hành mức phụ cấp trách nhiệm nghề nghiệp từ 25% đến 30% mức lương cơ sở cho cán bộ trực tiếp làm công tác chứng thực tại Ủy ban nhân dân cấp xã.

Về chủ thể và lộ trình: Quốc hội và Chính phủ chịu trách nhiệm hoàn thiện thể chế luật định; Bộ Tư pháp và Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội chỉ đạo xây dựng cơ sở dữ liệu công nghệ thông tin; Ủy ban nhân dân huyện Đông Anh trực tiếp tổ chức thanh tra, giám sát thường xuyên và đảm bảo nguồn kinh phí trang thiết bị làm việc tại bộ phận một cửa.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang giá trị học thuật và ứng dụng cao cho 4 nhóm đối tượng cụ thể:

  1. Lãnh đạo và công chức Tư pháp - Hộ tịch tại 24 đơn vị hành chính cấp xã: Cung cấp cẩm nang tra cứu thẩm quyền, chuẩn hóa quy trình tiếp nhận và xử lý hồ sơ, giúp giảm thiểu 100% các sai sót kỹ thuật trong khâu vào sổ và ký chứng thực hợp đồng, di chúc.
  2. Cơ quan quản lý nhà nước ngành Tư pháp cấp huyện và cấp tỉnh: Tài liệu cung cấp bức tranh thực chứng toàn diện tại địa bàn hơn 331.000 dân, hỗ trợ thiết thực cho Phòng Tư pháp huyện Đông Anh và Sở Tư pháp Hà Nội trong việc hoạch định chính sách phân bổ nhân sự và xây dựng quy chế thanh tra nghiệp vụ hàng năm.
  3. Giảng viên, nhà nghiên cứu và học viên cao học chuyên ngành Luật Hiến pháp - Luật Hành chính: Khai thác nguồn tư liệu lý luận phong phú, hệ thống dẫn chiếu pháp lý qua 4 giai đoạn lịch sử từ năm 1945 đến năm 2016, phục vụ giảng dạy các chuyên đề về dịch vụ công và quản trị địa phương.
  4. Luật sư, Công chứng viên và các tổ chức hành nghề công chứng: Nắm rõ ranh giới giá trị pháp lý giữa văn bản chứng thực và văn bản công chứng, qua đó hỗ trợ tư vấn phòng ngừa rủi ro cho hơn 1.100 doanh nghiệp và hàng vạn người dân khi tham gia các giao dịch bất động sản, giảm trên 50% nguy cơ vô hiệu hợp đồng khi có tranh chấp.

Câu hỏi thường gặp

  1. Thẩm quyền chứng thực bản sao từ bản chính của Ủy ban nhân dân cấp xã theo Nghị định số 23/2015/NĐ-CP khác gì so với Nghị định số 79/2007/NĐ-CP? Nghị định số 23/2015/NĐ-CP căn cứ vào cơ quan cấp giấy tờ thay vì ngôn ngữ thể hiện. Ủy ban nhân dân cấp xã có thẩm quyền chứng thực bản sao mọi giấy tờ do cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam cấp hoặc chứng nhận, không phân biệt văn bản chỉ có tiếng Việt hay có xen kẽ tiếng nước ngoài như quy định hạn chế trước đây tại Nghị định số 79/2007/NĐ-CP.

  2. Hoạt động chứng thực của Ủy ban nhân dân cấp xã khác hoạt động công chứng ở điểm nào? Công chứng do công chứng viên thuộc tổ chức hành nghề công chứng thực hiện nhằm bảo đảm tính xác thực và tính hợp pháp về mặt nội dung của hợp đồng. Trong khi đó, chứng thực của Ủy ban nhân dân cấp xã là hoạt động hành chính xác nhận tính có thật về hình thức, chữ ký, thời gian và địa điểm giao kết mà không chịu trách nhiệm về nội dung thỏa thuận.

  3. Bản sao có chứng thực từ bản chính có giá trị pháp lý như thế nào trong các giao dịch? Căn cứ Điều 3 Nghị định số 23/2015/NĐ-CP, bản sao được chứng thực từ bản chính có giá trị sử dụng thay thế bản chính đã dùng để đối chiếu trong các giao dịch dân sự, kinh tế. Cơ quan tiếp nhận hồ sơ không được yêu cầu xuất trình bản chính để đối chiếu, trừ trường hợp có căn cứ xác thực về việc bản sao giả mạo hoặc bất hợp pháp.

  4. Ai là người có thẩm quyền ký và chịu trách nhiệm chứng thực tại Ủy ban nhân dân cấp xã? Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã là người trực tiếp ký chứng thực và đóng dấu của Ủy ban nhân dân. Công chức Tư pháp - Hộ tịch giữ vai trò tham mưu, tiếp nhận, thẩm tra hồ sơ, đối chiếu bản chính và chịu trách nhiệm trước lãnh đạo Ủy ban nhân dân cùng pháp luật về tính chính xác của quy trình thực hiện.

  5. Việc chứng thực hợp đồng liên quan đến quyền sử dụng đất được thực hiện ở đâu? Theo Khoản 6 Điều 5 Nghị định số 23/2015/NĐ-CP, các hợp đồng, giao dịch liên quan đến việc thực hiện quyền của người sử dụng đất bắt buộc phải được thực hiện tại Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất hoặc tại các tổ chức hành nghề công chứng trên địa bàn tỉnh, thành phố để bảo đảm kiểm soát dữ liệu địa chính chính xác.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về chứng thực và quản lý nhà nước về chứng thực tại Ủy ban nhân dân cấp xã trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
  • Đánh giá thực chứng sâu sắc kết quả thi hành Nghị định số 23/2015/NĐ-CP tại 24 đơn vị hành chính cấp xã huyện Đông Anh với quy mô xử lý hơn 100.000 việc chứng thực hàng năm.
  • Làm rõ bản chất pháp lý, phân định rành mạch thẩm quyền và giá trị chứng cứ giữa hoạt động chứng thực hành chính và hoạt động công chứng nội dung.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp đồng bộ gồm: ban hành Luật Chứng thực, phân loại thời hạn giải quyết, số hóa 100% dữ liệu liên thông và nâng phụ cấp trách nhiệm nghề nghiệp lên 25% đến 30%.
  • Công trình của tác giả Thịnh Thị Quyên tại Khoa Luật thuộc Đại học Quốc gia Hà Nội là tài liệu tham khảo tiên phong, mang tính thực tiễn cao cho công tác cải cách tư pháp cơ sở.

Về định hướng tiếp theo, địa phương cần đẩy mạnh hoàn thiện hạ tầng công nghệ thông tin và tích hợp dữ liệu dân cư quốc gia trước năm 2020 nhằm hiện đại hóa nền hành chính công. Quý độc giả, các nhà nghiên cứu và cán bộ tư pháp có thể tra cứu toàn văn luận văn tại thư viện Khoa Luật thuộc Đại học Quốc gia Hà Nội để nghiên cứu và ứng dụng vào thực tiễn quản lý.