Tổng quan nghiên cứu

Hoạt động quản lý nhà nước về chứng thực đóng vai trò đặc biệt then chốt trong việc duy trì trật tự pháp lý và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các chủ thể tham gia quan hệ dân sự, kinh tế. Trước những năm 2007, thực tế ghi nhận tình trạng quá tải nghiêm trọng tại các Phòng Công chứng khi hàng triệu lượt yêu cầu xác nhận giấy tờ đổ dồn về các cơ quan chuyên trách, dẫn đến hiện tượng cò mồi, nhũng nhiễu và chậm trễ thủ tục hành chính. Nhằm giải quyết triệt để vấn đề này, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 79/2007/NĐ-CP ngày 18/5/2007 và sau đó là Nghị định số 04/2012/NĐ-CP ngày 20/01/2012 để phân định rành mạch thẩm quyền giữa công chứng và chứng thực.

Mục tiêu nghiên cứu trọng tâm của luận văn là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận nền tảng về quản lý nhà nước trong lĩnh vực chứng thực, đánh giá toàn diện bức tranh thực trạng tại Việt Nam trong giai đoạn chuyển giao từ năm 2007 đến năm 2012, và đề xuất hệ thống giải pháp đổi mới mang tính khả thi cao. Phạm vi nghiên cứu bao quát tiến trình lịch sử lập pháp từ năm 1945 đến năm 2012, khảo sát sâu thực tiễn triển khai tại 63 tỉnh thành trên toàn quốc, trong đó điển hình là Thành phố Hồ Chí Minh với 24 quận, huyện và 322 xã, phường, thị trấn cùng các địa phương như Bà Rịa - Vũng Tàu với 400.687 việc chứng thực, Hà Nam với 80.768 việc chứng thực năm 2010.

Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn to lớn khi cung cấp luận cứ khoa học giúp giảm tải 100% áp lực chứng thực hợp đồng giao dịch cho các cơ quan hành chính tại các đô thị lớn, chuẩn hóa quy trình tiếp nhận và xử lý hồ sơ cho hàng vạn cán bộ cơ sở, đồng thời gia tăng độ an toàn pháp lý cho mọi giao dịch của công dân.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng lý thuyết quản lý hành chính nhà nước, tiếp cận dưới góc độ hoạt động thực thi quyền hành pháp có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực pháp luật đối với các quá trình xã hội và hành vi con người. Bên cạnh đó, nghiên cứu dựa trên mô hình phân cấp, phân quyền hành chính theo hai chiều dọc và ngang: chiều dọc bảo đảm sự chỉ đạo tập trung thống nhất từ Chính phủ, Bộ Tư pháp đến Ủy ban nhân dân các cấp; chiều ngang phát huy tính chủ động, linh hoạt của chính quyền địa phương trong việc giải quyết nhu cầu của người dân.

Nội dung lý thuyết làm sáng tỏ các khái niệm pháp lý cốt lõi:

  1. Chứng thực bản sao từ bản chính: Hành vi cơ quan nhà nước có thẩm quyền căn cứ vào bản chính để xác nhận bản sao có nội dung đúng với bản chính.
  2. Chứng thực chữ ký: Hoạt động xác nhận chữ ký trong văn bản, giấy tờ đúng là chữ ký của người yêu cầu.
  3. Quản lý nhà nước về chứng thực: Sự tác động có định hướng của các cơ quan hành chính có thẩm quyền thông qua việc ban hành, tổ chức thi hành và thanh tra, kiểm tra quy phạm pháp luật nhằm duy trì trật tự pháp lý trong hoạt động chứng thực.
  4. Công chức Tư pháp - Hộ tịch: Chức danh chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã chịu trách nhiệm tham mưu và trực tiếp xử lý nghiệp vụ tư pháp cơ sở.

Để mở rộng góc nhìn học thuật, luận văn đối chiếu với kinh nghiệm quốc tế như Luật Công chứng của Cộng hòa Liên bang Đức ban hành ngày 28/9/1969 và Luật Công chứng và Chứng thực của bang Aargau - Thụy Sĩ thông qua ngày 30/3/2011, qua đó làm rõ sự tương đồng và khác biệt trong cách tiếp cận quản lý giữa hệ thống hành chính thuần túy và hệ thống bổ trợ tư pháp chuyên nghiệp.

Phương pháp nghiên cứu

Công trình nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng phương pháp luận triết học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử Mác - Lênin. Phương pháp phân tích và tổng hợp quy phạm pháp luật được sử dụng chủ đạo để đánh giá hệ thống văn bản từ Sắc lệnh số 59/SL năm 1945, Sắc lệnh số 85/SL năm 1952, Nghị định số 75/2000/NĐ-CP cho đến Nghị định số 79/2007/NĐ-CP và Thông tư liên tịch số 01/2009/TTLT-BTP-BNV.

Về nguồn dữ liệu, tác giả tiến hành thu thập và xử lý cỡ mẫu gồm toàn bộ 63 báo cáo tổng kết định kỳ của các Sở Tư pháp trên cả nước, kết hợp phân tích sâu số liệu thống kê hoạt động chứng thực năm 2010 tại biểu mẫu STP-03B của Bộ Tư pháp và Báo cáo số 08/BC-STP ngày 04/01/2012 của Sở Tư pháp Thành phố Hồ Chí Minh. Phương pháp chọn mẫu điển hình được áp dụng để khảo sát các địa phương có khối lượng giao dịch lớn như Thành phố Hồ Chí Minh, Bà Rịa - Vũng Tàu, đại diện vùng đồng bằng như Hà Nam và miền núi như Hà Giang, Lai Châu. Lý do lựa chọn phương pháp phân tích thống kê so sánh là nhằm định lượng chính xác sự chuyển dịch khối lượng công việc giữa các cấp chính quyền, đo lường nguồn thu lệ phí và đánh giá khách quan hiệu quả sau khi thực hiện phân cấp quản lý.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, việc ban hành Luật Công chứng năm 2006 và Nghị định số 79/2007/NĐ-CP đã tạo bước ngoặt thể chế khi phân định rạch ròi giữa công chứng (chứng nhận tính xác thực, hợp pháp của hợp đồng, giao dịch) và chứng thực (xác nhận về mặt hình thức đối với bản sao và chữ ký). Sự phân định này giúp chấm dứt tình trạng Phòng Công chứng ôm đồm công việc chứng thực của Ủy ban nhân dân cấp xã, giải tỏa tình trạng quá tải kéo dài suốt nhiều năm.

Thứ hai, việc triển khai thí điểm và nhân rộng chuyển giao hợp đồng, giao dịch sang các tổ chức hành nghề công chứng đạt kết quả tích cực vượt bậc. Điển hình tại Thành phố Hồ Chí Minh, sau khi ban hành Quyết định số 26/2010/QĐ-UBND và Quyết định số 31/2011/QĐ-UBND, việc chuyển giao toàn bộ hợp đồng giao dịch cho các Phòng, Văn phòng Công chứng đã giúp Ủy ban nhân dân 24 quận, huyện và 322 xã, phường, thị trấn tập trung tối đa cho công tác chứng thực bản sao và chữ ký. Trong năm 2011, các cơ quan hành chính toàn thành phố đã thụ lý 13.285 việc chứng thực, thu tổng lệ phí đạt khoảng 61 tỷ đồng. Trong cơ cấu doanh thu này, lệ phí chứng thực bản sao chiếm 46 tỷ đồng (tương đương 75,4%) và lệ phí chứng thực chữ ký chiếm 15 tỷ đồng (tương đương 24,6%). Trung bình mỗi đơn vị hành chính cấp cơ sở giải quyết khoảng 40 lượt hồ sơ mỗi ngày làm việc.

Thứ ba, nghiên cứu phát hiện tình trạng quá tải nghiêm trọng ở cấp cơ sở khi đội ngũ công chức Tư pháp - Hộ tịch phải gánh vác tới 12 nhóm đầu việc chuyên môn theo Thông tư liên tịch số 01/2009/TTLT-BTP-BNV (từ chứng thực, hộ tịch, thi hành án, phổ biến giáo dục pháp luật đến hòa giải cơ sở và theo dõi thi hành văn bản quy phạm). Mặc dù nhiều địa phương đã tăng cường biên chế lên 2 đến 3 công chức/xã, khối lượng công việc thực tế vẫn vượt quá khả năng xử lý trong giờ hành chính.

Thứ tư, những vướng mắc về thẩm quyền theo Điều 5 Nghị định số 79/2007/NĐ-CP (ban đầu Phòng Tư pháp cấp huyện không được chứng thực bản sao, chữ ký bằng tiếng Việt khiến người dân phải đi lại 2 nơi) đã được phát hiện và tháo gỡ kịp thời thông qua Nghị định số 04/2012/NĐ-CP, giúp tối ưu hóa 50% thời gian xử lý thủ tục cho công dân có hồ sơ song ngữ.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản dẫn đến những bất cập trong giai đoạn đầu là do tốc độ phát triển kinh tế thị trường làm gia tăng đột biến các giao dịch dân sự, trong khi nhận thức của người dân và cán bộ cơ sở về giá trị pháp lý giữa công chứng và chứng thực chưa thực sự đồng đều.

So sánh với mô hình của bang Aargau (Thụy Sĩ), nơi người thực hiện chứng thực được trao thẩm quyền giải quyết cả công chứng lẫn chứng thực trong phạm vi địa hạt bổ nhiệm, mô hình của Việt Nam tách biệt cơ quan hành chính (Ủy ban nhân dân, Phòng Tư pháp) và tổ chức dịch vụ pháp lý công (Phòng, Văn phòng Công chứng). Hướng đi này phù hợp với mục tiêu cải cách hành chính và tinh thần xã hội hóa các dịch vụ công tại Việt Nam.

Để làm nổi bật các biến động này, dữ liệu nghiên cứu có thể được trực quan hóa thông qua biểu đồ cơ cấu nguồn thu lệ phí (thể hiện tỷ trọng 75,4% của chứng thực bản sao so với 24,6% của chứng thực chữ ký) và bảng đối chiếu khối lượng thụ lý hồ sơ trước và sau khi triển khai phân cấp thẩm quyền, chứng minh hiệu quả giảm tải rõ rệt cho bộ máy hành chính nhà nước.

Đề xuất và khuyến nghị

  1. Hoàn thiện khung thể chế pháp luật: Khẩn trương xây dựng Nghị định mới thay thế Nghị định số 79/2007/NĐ-CP, sửa đổi Thông tư liên tịch số 92/2008/TTLT-BTC-BTP để ban hành biểu mức thu lệ phí dịch thuật và thù lao dịch thuật thống nhất trên toàn quốc, hoàn thành trong giai đoạn 2012-2014 do Bộ Tư pháp chủ trì phối hợp với Bộ Tài chính.
  2. Thúc đẩy xã hội hóa và chuyển giao triệt để: Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tại các địa phương có mạng lưới tổ chức hành nghề công chứng phát triển cần ban hành quyết định chuyển giao 100% việc chứng thực hợp đồng, giao dịch từ Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã sang các Phòng và Văn phòng Công chứng, giảm tải 100% gánh nặng xác thực giao dịch tài sản cho chính quyền cơ sở trước năm 2015.
  3. Kiện toàn tổ chức và trao quyền ký cho công chức chuyên môn: Ban hành quy định pháp luật cho phép công chức Tư pháp - Hộ tịch có trình độ Cử nhân Luật trở lên được trực tiếp ký xác nhận chứng thực bản sao và chữ ký thay vì phải trình Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã; bảo đảm bố trí tối thiểu 2 đến 3 công chức Tư pháp - Hộ tịch tại mỗi xã, phường, thị trấn theo đúng tinh thần Công văn số 60-CV/BCS và Công văn số 74-CV/BCS của Ban Cán sự Đảng Bộ Tư pháp; nâng mức phụ cấp trách nhiệm nghề nghiệp thêm 25% cho cán bộ phụ trách công tác này.
  4. Tăng cường thanh tra, kiểm tra và hiện đại hóa công nghệ: Sở Tư pháp các tỉnh thành lập kế hoạch thanh tra định kỳ 1 đến 2 lần/năm đối với 100% các đơn vị cấp huyện và xã; thiết lập cơ sở dữ liệu dùng chung về quản lý chứng thực và cấp bản sao trích lục nhằm ngăn chặn triệt để tình trạng sử dụng văn bằng, chứng chỉ và giấy tờ tùy thân giả mạo trong các giao dịch dân sự.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  1. Công chức Tư pháp - Hộ tịch và lãnh đạo Ủy ban nhân dân cấp xã, cấp huyện: Nắm vững quy trình nghiệp vụ tiếp nhận hồ sơ, nhận diện các trường hợp không được chứng thực bản sao (văn bản bị tẩy xóa, sửa chữa, hư hỏng) và kỹ năng từ chối chứng thực đúng quy định pháp luật.
  2. Cán bộ quản lý tại Bộ Tư pháp và Sở Tư pháp các địa phương: Khai thác số liệu thực chứng và cơ sở lý luận để xây dựng đề án phân cấp thẩm quyền, xây dựng lộ trình xã hội hóa hoạt động công chứng và ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành.
  3. Công chứng viên và Trưởng Văn phòng Công chứng: Hiểu rõ lộ trình tiếp nhận các hợp đồng, giao dịch chuyển giao từ cơ quan hành chính nhà nước, từ đó chủ động đầu tư cơ sở vật chất và nâng cao năng lực chuyên môn đáp ứng nhu cầu thị trường.
  4. Giảng viên, học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Luật Hành chính - Tư pháp: Sử dụng làm tài liệu tham khảo có tính hệ thống cao về lịch sử phát triển thể chế chứng thực của Việt Nam qua các thời kỳ từ năm 1945 đến nay.

Câu hỏi thường gặp

Công chứng và chứng thực khác nhau như thế nào theo pháp luật hiện hành?
Công chứng là việc Công chứng viên chứng nhận tính xác thực và tính hợp pháp của hợp đồng, giao dịch dân sự, kinh tế. Trong khi đó, chứng thực là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác nhận tính chính xác của bản sao so với bản chính hoặc xác nhận chữ ký đúng là của người yêu cầu mà không chịu trách nhiệm về toàn bộ nội dung thỏa thuận bên trong văn bản.

Nghị định số 04/2012/NĐ-CP đã sửa đổi nội dung quan trọng nào của Nghị định số 79/2007/NĐ-CP?
Nghị định số 04/2012/NĐ-CP đã bổ sung thẩm quyền cho Phòng Tư pháp cấp huyện được chứng thực bản sao từ bản chính và chứng thực chữ ký trong các giấy tờ, văn bản bằng tiếng Việt. Quy định này xóa bỏ sự bất tiện khi công dân có hồ sơ kết hợp tiếng Việt và tiếng nước ngoài trước đây phải đến cả cấp xã lẫn cấp huyện để thực hiện.

Ủy ban nhân dân cấp xã có thẩm quyền từ chối chứng thực trong những trường hợp nào?
Người thực hiện chứng thực phải từ chối khi bản chính có dấu hiệu giả mạo, bị tẩy xóa, rách nát không xác định được nội dung, hoặc nội dung văn bản trái pháp luật, đạo đức xã hội. Ngoài ra, cán bộ phải từ chối khi việc chứng thực liên quan trực tiếp đến tài sản, lợi ích của bản thân hoặc người thân thích như vợ, chồng, cha mẹ, con cái theo quy định.

Tại sao việc chuyển giao hợp đồng giao dịch sang tổ chức hành nghề công chứng là xu thế tất yếu?
Hoạt động này nhằm tách bạch dịch vụ công có thu với quản lý hành chính thuần túy, nâng cao mức độ an toàn pháp lý cho các giao dịch tài sản giá trị lớn nhờ đội ngũ Công chứng viên được đào tạo bài bản, đồng thời giảm thiểu tối đa rủi ro tranh chấp và áp lực hành chính cho chính quyền cơ sở tại các đô thị phát triển.

Đội ngũ công chức Tư pháp - Hộ tịch cấp xã hiện đảm nhiệm bao nhiêu nhóm nhiệm vụ chuyên môn?
Theo Thông tư liên tịch số 01/2009/TTLT-BTP-BNV, công chức Tư pháp - Hộ tịch phải thực hiện 12 nhóm nhiệm vụ nặng nề bao gồm: chứng thực, hộ tịch, thi hành án, phổ biến giáo dục pháp luật, kiểm tra rà soát văn bản quy phạm, xử lý vi phạm hành chính, theo dõi tủ sách pháp luật, hòa giải cơ sở và xây dựng hương ước, quy ước.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về quản lý nhà nước đối với lĩnh vực chứng thực trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
  • Đánh giá sâu sắc bức tranh thực tiễn phân cấp quản lý theo Nghị định số 79/2007/NĐ-CP và Nghị định số 04/2012/NĐ-CP thông qua các dữ liệu thực tế tại Thành phố Hồ Chí Minh, Bà Rịa - Vũng Tàu, Hà Nam.
  • Khẳng định tính đúng đắn của chủ trương xã hội hóa và chuyển giao toàn bộ hợp đồng giao dịch sang các tổ chức hành nghề công chứng chuyên nghiệp.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp đồng bộ về thể chế, nhân sự, phân quyền ký duyệt và tăng cường kiểm tra giám sát giai đoạn 2012-2015.
  • Nghiên cứu là tài liệu khoa học có giá trị cao phục vụ công tác đào tạo, nghiên cứu và chỉ đạo điều hành thực tiễn tư pháp cơ sở.

Quý độc giả, nghiên cứu sinh và cán bộ ngành tư pháp quan tâm có thể khai thác chi tiết các mô hình phân tích và dữ liệu thực chứng trong toàn văn công trình để ứng dụng vào công tác chuyên môn và hoạch định chính sách địa phương.