Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ YÊU CẦU ĐỔI MỚI VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA 1. Cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động của thanh tra 1.1 Khái niệm, vai trò, đặc điểm và các cơ quan thực hiện chức năng Thanh tra - Khái niệm của Thanh tra Thanh tra xuất phát từ nguồn gốc latinh (Inspectare) có nghĩa là “nhìn vào bên trong”, chỉ một sự xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một số đối tượng nhất định. Theo từ điển Pháp luật Anh - Việt [16] động từ “inspect” có nghĩa là “thanh tra” và được giải thích là hoạt động kiểm tra, kiểm soát đối với đối tượng bị thanh tra; còn theo nghĩa của danh từ “inspectorate” Từ điển Luật học[1] giải thích “Thanh tra là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định - sự tác động có tính trực thuộc” Theo Đại từ điển Tiếng việt [19] “Thanh tra (người thuộc cơ quan có thẩm quyền) kiểm tra, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp”; thanh tra thường đi kèm với một chủ thể nhất định: “Người làm nhiệm vụ thanh tra”, “đoàn thanh tra” và “đặt trong phạm vi quyền hành của một chủ thể nhất định”. Từ những nghĩa như vậy, nhận thấy, Thanh tra là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan thực hiện chức năng thanh tra đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. - Vai trò của Thanh tra 8 Thanh tra là phương thức bảo đảm trật tự, kỷ cương trong quản lý, góp phần tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Với chức năng giám sát hoạt động của các đối tượng bị quản lý, bao gồm giám sát việc chấp hành chính sách, pháp luật, chức trách, nhiệm vụ của cơ quan hành chính nhà nước và công chức nhà nước; việc chấp hành chính sách, pháp luật của các tổ chức, cá nhân và các đối tượng khác chịu sự quản lý của Nhà nước; thanh tra kịp thời phát hiện những sai phạm và có biện pháp xử lý. Với chức năng, nhiệm vụ xem xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo đối với các quyết định hoặc hành vi hành chính của cán bộ, công chức nhà nước trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, cũng như trách nhiệm và quyền hạn được giao; kết luận và xử lý kịp thời những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước góp phần bảo đảm trật tự kỷ cương trong quản lý, làm trong sạch bộ máy nhà nước Trong điều kiện nước ta thực hiện quá trình đổi mới mà trọng tâm là đổi mới về kinh tế thì vai trò của công tác thanh tra ngày càng cần thiết và quan trọng để quản lý nền kinh tế thị trường hoạt động ngày càng có hiệu quả.
Việc thanh tra còn nhằm mở rộng và bảo đảm cho quyền dân chủ của nhân dân được thực thi một cách nghiêm minh. Theo lý thuyết, quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, cho nên Nhà nước có nghĩa vụ bảo đảm, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mọi người dân, tạo mọi điều kiện cho họ thực hiện các quyền về dân chủ - chính trị của mình như: quyền tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội, quyền tự do lập hội, tự do ngôn luận, quyền khiếu nại, tố cáo. Do đó, pháp luật Việt nam không chỉ ghi nhận các quyền của cong dân mà còn ghi nhận các cơ chế đảm bảo thực hiện các quyền, nghĩa vụ của công dân thông qua hình thức dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện như quyền kiểm tra, giám sát thông qua hoạt động của các cơ quan nhà nước do mình bầu ra, các tổ chức chính 9 trị - xã hội, xã hội - nghề nghiệp mà mình là thành viên và các Ban Thanh tra nhân dân. Mặt khác, việc xem xét, kết luận và kiến nghị giải quyết khiếu nại, tố cáo, các tổ chức Thanh tra giúp Đảng và Nhà nước phát hiện kịp thời những vi phạm của cán bộ, công chức, loại trừ những biểu hiện quan liêu, cửa quyền, mất dân chủ, thiếu công bằng, xa rời lợi ích của nhân dân, từ đó có các biện pháp xử lý, khắc phục, góp phần xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước.
Bên cạnh đó, hoạt động Thanh tra còn nhằm tìm ra những sơ hở, yếu kém trong công tác quản lý, phát hiện những nội dung chưa phù hợp với yêu cầu thực tế khách quan, từ đó có các biện pháp sửa đổi, bổ sung, khắc phục kịp thời có ý nghĩa tích cực trong việc củng cố trật tự, kỷ cương, hoàn thiện cơ chế quản lý. Tuy nhiên, cũng phải hiểu rằng chỉ phát hiện, tìm kiếm sai phạm, sơ hở, yếu kém trong quản lý thì chưa đủ, mà Thanh tra còn phải phát hiện và khẳng định, đồng thời tạo điều kiện cho những nhân tố mới, cơ chế mới nảy sinh phát triển. Có như vậy thì hiệu quả công tác quản lý mới đáp ứng được yêu cầu phát triển của thực tiễn. Khi xem xét vai trò của Thanh tra trong các giai đoạn lịch sử cho thấy, vai trò quan trọng nữa của Thanh tra là nhằm thực hiện tham mưu cho các cấp chính quyền trong giải quyết khiếu nại hành chính, nhất là trong việc thực hiện nhiệm vụ theo dõi, đôn đốc các cấp, các ngành trong việc tiếp công dân, nhận các khiếu nại, tố cáo, giải quyết khiếu nại, tố cáo và thi hành quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Như vậy, vai trò của thanh tra trong hoạt động quản lý nhà nước ngày càng có sự điều chỉnh phù hợp với tình hình thực tiễn phát triển ở nước ta hiện nay, nhất là trong điều kiện chúng ta thực hiện Chương trình cải cách bộ máy nhà nước, trong đó có các cơ quan thanh tra. 10 - Đặc điểm về tổ chức và hoạt động của Thanh tra Thanh tra được tổ chức theo nguyên tắc song trùng trực thuộc: tức là về mặt tổ chức, bộ máy, con người, ngân sách, cơ sở vật chất sẽ do cơ quan quản lý nhà nước (Bộ, ngành, Uỷ ban nhân dân) đảm bảo và chỉ đạo. Thanh tra có nhiệm vụ tham mưu quản lý nhà nước về thanh tra thuộc phạm vi quản lý của cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp; giúp quản lý nhà nước về công tác giải quyết KNTC; thực hiện nhiệm vụ giải quyết KNTC; giúp quản lý về công tác PCTN; thực hiện nhiệm vụ PCTN theo quy định của pháp luật. Bên cạnh là cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Bộ thì Thanh tra còn chịu sự quản lý của Cơ quan thanh tra cấp trên theo quan hệ ngành dọc, vì vậy thanh tra còn phải chịu sự chỉ đạo về chuyên môn, nghiệp vụ của Cơ quan thanh tra cấp trên trong các lĩnh vực thanh tra; giải quyết KNTC; PCTN và đôn đốc, thực hiện các quyết định, kết luận có hiệu lực pháp luật Thanh tra là cơ quan hành chính: Hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn.
Với đặc điểm là cơ quan hành chính, Thanh tra có chức năng, nhiệm vụ là xem xét, đánh giá các đối tượng thuộc quyền quản lý trực tiếp của UBND cùng cấp. Đối tượng thanh tra của Thanh tra là các cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc sự quản lý trực tiếp của UBND cùng cấp bao gồm: các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp, các cơ quan thanh tra cấp dưới và cá nhân, tổ chức thuộc sự quản lý trực tiếp của UBND cùng cấp. Với tư cách là cơ quan thanh tra thực hiện hoạt động thanh tra hành chính, Thanh tra giúp UBND xem xét, đánh giá việc chấp hành pháp luật của các đối tượng thuộc quyền quản lý trực tiếp của mình nhằm ngăn ngừa 11 hoặc phát hiện các sai phạm của họ, đồng thời phát hiện những sơ hở, khiếm khuyết trong cơ chế chính sách với mục đích cao nhất là nâng cao hiệu quả quản lý của UBND, làm bộ máy trong sạch, tạo dựng niềm tin của nhân dân vào Đảng và Nhà nước, là yếu tố quyết định thành công của một chính quyền. Thanh tra cấp quận trong hệ thống các cơ quan Thanh tra hành chính là cơ quan thấp nhất.
Do đó, để hướng dẫn chuyên môn và nắm số liệu liên quan đến hoạt động công tác giải quyết đơn thư, PCTN của cơ sở, cơ quan Thanh tra quận đều thực hiện qua hoạt động báo cáo của UBND phường. Thanh tra là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước: Tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra có mối liên hệ chặt chẽ với tính quyền uy - phục tùng của quản lý nhà nước. Là một chức năng của quản lý nhà nước, thanh tra phải thể hiện như một tác động tích cực nhằm thực hiện quyền lực của chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý. Nói về quyền lực nhà nước trong quá trình thanh tra cũng có nghĩa là xác định về mặt pháp lý tính chất nhà nước của tổ chức thanh tra.
Vì vậy, thanh tra phải được Nhà nước sử dụng như một công cụ có hiệu quả trong quá trình quản lý. Có thể nói, thanh tra là một hoạt động luôn mang tính quyền lực nhà nước. Chủ thể tiến hành thanh tra phải là cơ quan nhà nước, áp dụng quyền năng của Nhà nước trong quá trình hoạt động của mình và nhân danh Nhà nước khi áp dụng quyền năng đó. Thanh tra chỉ xuất hiện từ khi Nhà nước ra đời trong lịch sử và nó cũng sẽ tiêu vong cùng với sự tiêu vong của Nhà nước.
Như vậy, chủ thể duy nhất tiến hành thanh tra là Nhà nước, thanh tra xuất hiện, tồn tại và tiêu vong cùng với Nhà nước. Hoạt động của Thanh tra quận gắn liền với hoạt động quản lý của UBND, đáp ứng yêu cầu và mục tiêu quản lý nhà nước ở địa phương: 12 Thanh tra là một phạm trù lịch sử, thanh tra gắn liền với vai trò của Nhà nước trong kiểm soát nhà nước, kiểm soát xã hội. Chính bản chất của quá trình lao động xã hội đã đòi hỏi tất yếu phải có sự quản lý của Nhà nước để điều hoà những hoạt động đơn lẻ và thực hiện những chức năng chung.