Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH VÀ THỰC SÁCH TUYỂN DỤNG CÔNG CHỨC CỦA CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1. Lý luận về chính sách và thực hiện chính sách tuyển dụng công chức của các cơ quan hành chính nhà nước Chính sách công là tập hợp những quyết định mang tính chính trị của Đảng cầm quyền nhằm vạch ra những đường hướng hành động ứng xử cơ bản của chủ thể quản lý vớicác vấn đề, hiện tượng tồn tại trong đời sống xã hội để thúc đẩy và quản lý sự phát triển nhằm đạt tới những mục tiêu nhất định cho trước. Khái niệm Chính sách công được diễn đạt khái quát như sau: “Chính sách công là tập hợp các quyết định có liên quan của nhà nước nhằm lựa chọn các mục tiêu cụ thể với giải pháp và công cụ thực hiện giải quyết các vấn đề của xã hội theo mục tiêu xác định của đảng chính trị cầm quyền.” Ở nước CHXHCN Việt Nam, Đảng lãnh đạo toàn diện tuyệt đối nhà nước và xã hội (Điều 4, Hiến pháp 2013). Do đó, mọi chính sách phát triển kinh tế xã hội, chiến lược phát triển con người nhằm xây dựng một nước Việt Nam phồn vinh, thịnh vượng, nhà nước của dân, do dân và vì dân đều được xuất phát từ định hướng mang tính chất chính trị của Đảng Cộng sản Việt Nam.
Qua các kỳ Đại hội Đảng toàn quốc và các nghị quyết của Đảng, định hướng chính trị này được thể hiện trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, làm tiền đề, là cơ sở để các cơ quan tổ chức trong hệ thống chính trị triển khai các hoạt động thuộc chức năng, nhiệm vụ của mình. Nằm trong khuôn khổ sự lãnh đạo của Đảng, chính sách công trước hết phải là một hoạt động của Nhà nước nhằm thể chế hóa đường lối lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam. Chủ thể ban hành chính sách là Nhà nước thông qua các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền như: Đảng Cộng sản Việt Nam, Quốc hội, Chính phủ, các bộ ngành và địa phương thực hiện chức năng quản lý Nhà nước. Chính sách công được biểu hiện bằng nhiều cấp độ khác nhau: Văn kiện, nghị quyết của Đảng Cộng sản Việt Nam, 7 Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; Nghị quyết, Nghị định, Quyết định của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các văn bản của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
Mục đích cuối cùng nhằm để phát triển và quản lý sự phát triển của xã hội. Cấu trúc của chính sách công gồm 3 bộ phận: Những đường hướng hành động ứng xử (là quan điểm và định hướng chính sách); biện pháp thực hiện chính sách, các công cụ của chính sách; mục tiêu mà chính sách hướng tới. Chính sách tuyển dụng công chức trong các cơ quan HCNN là một trong những chính sách công do nhà nước ban hành nhằm thể chế hóa đường lối của Đảng trong hoạt động công vụ thuộc lĩnh vực tuyển dụng nhằm sử dụng và quản lý công chức một cách có hiệu quả. Khái niệm công chức và tuyển dụng công chức 1.
Khái niệm công chức Hiện nay, trên thế giới có các quan điểm về công chức như sau: Quan điểm thứ nhất: Theo mô hình XHCN, đồng nhất các hoạt động của Đảng, đoàn thế và lao động trực tiếp của công nhân là cán bộ, công chức, viên chức nhà nước (bao gồm cả lập pháp, hành pháp và tư pháp), thậm chí cả người làm việc trong các đơn vị sản xuất [23;tr. Quan điểm thứ hai: Công chức bao gồm những người làm việc trong bộ máy nhà nước nói chung (các cơ quan lập pháp, hành pháp và xét xử). Quan điểm thứ ba cho rằng công chức bao gồm những người hoạt động trong các cơ quan hành chính sự nghiệp của Nhà nước và bộ máy phục vụ của cơ quan nhà nước, giữ công vụ thường xuyên, ổn định [34]. Quan điểm thứ tư thuần túy cho rằng công chức chỉ là người làm việc trong các cơ quan HCNN, giữ chức vụ thường xuyên và ổn định [4;tr.
Ở Việt Nam, khái niệm công chức cũng được phát triển và hoàn thiện theo từng thời kỳ lịch sử. 8 Thời kỳ phong kiến, công chức (quan lại) là người phục vụ Vua, phụng sự quốc gia, góp phần vào thực thi thiên mệnh (mệnh lệnh của Vua). Họ được tuyển chọn kỹ lưỡng, chặt chẽ qua các kỳ thi, sát hạch nghiêm khắc. Thời kỳ pháp thuộc, công chức được coi là một nghề, chủ yếu bảo đảm chỗ dựa về mặt vật chất cho bản thân phục vụ người Pháp, nên tình trạng “sáng cắp ô đi, tối cắp về” diễn ra một cách phổ biến.
Từ năm 1946 đến nay, qua các thời kỳ, Nhà nước kiểu mới ở Việt Nam do Đảng cộng sản Việt Nam lãnh đạo đã đề ra các chính sách xã hội tiến bộ, cùng với đó, chính sách pháp luật về công chức được hoàn thiện. Từ “nhân viên các cấp thuộc cơ quan chính phủ” (Điều 49, Hiến pháp 1946) đến “công chức là những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển dụng giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan chính phủ” (Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ban hành Quy chế công chức). Năm 1991, quan niệm công chức đã được xác định là “những người được tuyển dụng, bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong công sở nhà nước từ Trung ương đến địa phương, ở trong nước hay ngoài nước, được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp” [19]. Hiến pháp 1992 và 2001 (sửa đổi), Hiến pháp 2013 quy định “cán bộ, công chức, viên chức nhà nước” Khái niệm công chức được quy định rõ tại Điều 4 Luật Cán bộ, công chức năm 2008: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vụ thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sỹ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sỹ quan, hạ sỹ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ 9 máy lãnh đạo, quản lý của đơn vụ sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”.
Theo tinh thần của Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và phạm vi nghiên cứu đề tài, công chức là những người được tuyển dụng vào làm việc trong các cơ quan nhà nước thực hiện một số nhiệm vụ, công vụ nhất định và được xếp vào ngạch, bậc, hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Khái niệm tuyển dụng công chức Theo Đại từ điển Tiếng Việt, tuyển dụng là việc “chọn và nhận vào làm việc ở các cơ quan, xí nghiệp; chọn trong số nhiều cùng loại để lấy số lượng nào đó theo yêu cầu, tiêu chuẩn đề ra”. Đối với bộ máy chính quyền nhà nước, việc “tuyển hiền dữ năng” là việc chọn người hiền tài, người có năng lực (chứ không phải chọn vì có quan hệ thân quen) vào các công việc triều chính [35;tr. Tuyển dụng, bổ sung vào các vị trí công việc cho một cơ quan, tổ chức là hoạt động không thể thiếu được trong hoạt động của bộ máy nhà nước (hoạt động công vụ).
Tuyển dụng công chức là một quá trình tìm kiếm và lựa chọn nhân sự theo tiêu chí nhất định để thỏa mãn nhu cầu của cơ quan, tổ chức và bổ sung lực lượng cần thiết nhằm thực hiện các mục tiêu của cơ quan, tổ chức. Sau khi chọn và nhận vào các cơ quan nhà nước, cơ quan có thẩm quyền phải căn cứ vào trình độ của họ và ngạch, bậc của cơ quan, tổ chức để sắp xếp vị trí công việc cho phù hợp, nhằm phát huy sử dụng khả năng của công chức và mục đích của công việc đề ra. TDCC có hiệu quả sẽ làm thay đổi kết cấu bên trong của hệ thống hành chính. Từ đầu vào (tuyển dụng) đến xếp vào ngạch, bậc, loại bỏ, thay thế công chức chất lượng thấp đang tồn tại trong bộ máy sẽ kích thích đội ngũ công chức hiện hành phải thay đổi tư duy về kỹ năng nghề nghiệp nhằm tránh bị loại bỏ bởi nguồn lực mới (công chức tuyển dụng mới); đồng thời, góp phần giảm bớt những vị trí không cần thiết hoặc bảo thủ, trì trệ của bộ máy (con ông cháu cha,; bè phái trong hoạt động công vụ; chạy chức, chạy quyền…) 10 Ở nước ta, trải qua các giai đoạn lịch sử khác nhau, việc tuyển chọn công chức được các nhà nước (từ phong kiến đến nay) tuy có những khác biệt.
Song, việc tuyển dụng, sử dụng vẫn là một quá trình tìm kiếm, lựa chọn người có đủ khả năng đáp ứng các yêu cầu của bộ máy nhà nước. Từ các triều đại Lý, Trần, Lê… đến các quan chế triều Nguyễn, do ảnh hưởng nặng nề của chế độ Nho giáo và phong kiến Trung quốc, từ các chức sắc trong triều đình đến việc tuyển chọn thông qua các kỳ thi (Hương, Hội, Đình) đã tác động đến chế độ quan lại ở Việt Nam [9;tr. Mục đích mở các khoa thi này là để tuyển chọn thêm người tài bổ sung cho bộ máy quan lại. Sắc dụ 1851 nói rằng “tìm người hiền sĩ như người khát nước, mở khoa, thi trường, thi Hội , lại mở thêm chế khoa để chọn những người anh kiệt, hoặc rẽ cỏ cây mà hái lan huệ, hay đổi áo vải mà cài trâm anh” [27;tr.
Cùng với chính sách thi tuyển, các triều đại phong kiến Việt Nam cũng đưa ra nhiều chính sách mang tầm quốc gia để kích thích tài năng, bổ sung cho chế độ quan lại như chế độ luân chuyển quan lại, hồi ty, các quyền lợi về cấp phát ruộng đất, lương bổng lộc hàng năm, lệ dưỡng liêm cho tri phủ, tri luyện, chế độ tiền tuất, chế độ cấp triều phục khi về hưu… Tóm lại, trong chế độ khoa cử thời phong kiến, các hình thức khoa cử vẫn là phương pháp cơ bản để đánh giá trình độ và năng lực của mỗi cá nhân thông qua việc học hành và sự tôn trọng của xã hội đối với người có học. Từ sau cách mạng tháng 8 thành công 1945, Đảng nhà nước ta rất quan tâm đến công tác tuyển dụng công chức.Với Sắc lệnh số 76/SL năm 1950, vấn đề tuyển dụng công chức được pháp lý hóa.