Tổng quan nghiên cứu

Hạ tầng kỹ thuật thoát nước và xử lý nước thải đóng vai trò then chốt trong việc bảo vệ môi trường và bảo đảm phát triển đô thị bền vững. Tại tỉnh Lạng Sơn, tỷ lệ đô thị hóa mới đạt khoảng 19%, thấp hơn đáng kể so với mức bình quân 28% của cả nước. Đô thị loại III duy nhất của tỉnh là thành phố Lạng Sơn có tỷ lệ bao phủ của mạng lưới thoát nước đạt khoảng 25% diện tích đất xây dựng nội thị với chiều dài 35,8 km cống, trong khi 14 thị trấn thuộc đô thị loại V chỉ đạt tỷ lệ bao phủ trung bình 12%. Tình trạng hệ thống thoát nước dùng chung chưa được đầu tư đồng bộ, thiếu vắng hoàn toàn các trạm xử lý nước thải tập trung đã dẫn đến ô nhiễm nguồn nước mặt và ngập úng cục bộ kéo dài. Điển hình như đợt mưa lớn 220 mm kéo dài 3 ngày vào cuối tháng 7 năm 2015 và trận mưa trái mùa tháng 1 năm 2016 gây ngập sâu từ 30 cm đến 50 cm trên trục đường huyết mạch lên cửa khẩu Tân Thanh.

Luận văn thạc sĩ chuyên ngành Chính sách công của tác giả Hồ Việt Cường tập trung nghiên cứu quá trình tổ chức thực hiện chính sách thoát nước và xử lý nước thải đô thị trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn trong giai đoạn 2011 - 2018, đồng thời định hình các giải pháp chiến lược với tầm nhìn đến năm 2030. Nghiên cứu hướng đến việc làm rõ cơ sở lý luận, phân tích các rào cản thể chế, hạ tầng và tài chính tại địa phương miền núi biên giới. Ý nghĩa thực tiễn của công trình thể hiện ở việc cung cấp luận cứ khoa học giúp tỉnh Lạng Sơn phấn đấu đạt các chỉ tiêu theo Quyết định số 589/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ, hướng tới mục tiêu nâng tỷ lệ nước thải đô thị được thu gom và xử lý đạt quy chuẩn lên 20% đối với đô thị loại V và 50% đối với đô thị loại II, giảm thiểu 50% tình trạng ngập úng mùa mưa.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng hệ thống lý thuyết chính sách công hiện đại làm nền tảng phân tích:

  • Lý thuyết chu trình chính sách công của James Anderson, Thomas Dye và William Jenkins, tiếp cận chính sách như một tiến trình liên tục bao gồm hoạch định, tổ chức triển khai, duy trì, kiểm tra, theo dõi và tổng kết đánh giá.
  • Lý thuyết quản trị công mới (New Public Management), nhấn mạnh vai trò kiến tạo của Nhà nước, thúc đẩy cơ chế thị trường, phân cấp phân quyền và chuyển giao dịch vụ công ích cho khối doanh nghiệp tư nhân nhằm tối ưu hóa chi phí vận hành.

Khung phân tích tích hợp 4 khái niệm chuyên ngành then chốt:

  1. Hệ thống thoát nước đô thị: Tổ hợp công trình kỹ thuật thu gom, chuyển tải và tiêu thoát nước mặt, nước thải.
  2. Nước thải đô thị: Nguồn nước xả thải sau sinh hoạt, sản xuất, thương mại được chuyển tải qua mạng lưới thu gom.
  3. Xử lý nước thải: Quá trình loại bỏ tạp chất, chất ô nhiễm hữu cơ và hóa học đạt quy chuẩn kỹ thuật quốc gia trước khi xả ra môi trường.
  4. Thực hiện chính sách công: Quá trình chuyển hóa ý chí quản lý nhà nước thành hành động thực tế thông qua việc phân bổ nguồn lực vật chất, tài chính, công nghệ và con người.

Khung pháp lý tham chiếu cốt lõi gồm Luật Xây dựng 2014, Luật Bảo vệ Môi trường 2014, Luật Tài nguyên nước 2012, Nghị định số 80/2014/NĐ-CP của Chính phủ và Quyết định số 589/QĐ-TTg về định hướng phát triển thoát nước đô thị Việt Nam đến năm 2025, tầm nhìn 2050.

Phương pháp nghiên cứu

Luận văn kết hợp phương pháp luận duy vật biện chứng với phương pháp tiếp cận từ trên xuống (chủ trương, văn bản quy phạm pháp luật) và từ dưới lên (khảo sát thực địa, cộng đồng dân cư). Nguồn dữ liệu thứ cấp được thu thập từ báo cáo giai đoạn 2011 - 2018 của Sở Xây dựng, Sở Tài nguyên và Môi trường, Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Lạng Sơn và Ủy ban nhân dân các huyện, thành phố.

Cỡ mẫu khảo sát thực địa được thực hiện tại 1 đô thị loại III (thành phố Lạng Sơn) và 8 thị trấn đại diện (Na Sầm, Thất Khê, Văn Quan, Bình Gia, Bắc Sơn, Đồng Mỏ, Hữu Lũng, Đồng Đăng). Phương pháp chọn mẫu định mức kết hợp chọn mẫu thuận tiện được áp dụng để tiến hành 45 cuộc phỏng vấn sâu, bao gồm 15 cán bộ quản lý cấp sở và phòng ban chuyên môn, 10 đại diện đơn vị vận hành dịch vụ công ích đô thị, cùng 20 hộ dân cư đô thị. Phương pháp phân tích dữ liệu kết hợp định tính và định lượng, so sánh thực tiễn Lạng Sơn với các mô hình tiêu biểu như dự án ODA 93,6 triệu USD tại Nha Trang và mô hình tự chủ tài chính quản lý tài sản trị giá 3,5 tỷ đồng khấu hao mỗi năm tại Công ty Thoát nước Hải Phòng. Lý do lựa chọn phương pháp này nhằm đối chiếu khách quan giữa quy định pháp luật vĩ mô với rào cản thực thi đặc thù tại địa bàn miền núi.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân tích thực trạng thực hiện chính sách thoát nước và xử lý nước thải tại tỉnh Lạng Sơn giai đoạn 2011 - 2018 cho thấy 4 phát hiện lớn:

Thứ nhất, tỷ lệ bao phủ hạ tầng thoát nước ở mức rất thấp và chênh lệch lớn giữa các cấp đô thị. Thành phố Lạng Sơn có 35,8 km cống thoát nước, tỷ lệ bao phủ đạt khoảng 25% đất xây dựng nội thị. Trong khi đó, 14 thị trấn đô thị loại V chỉ đạt tỷ lệ bao phủ bình quân 12%. Chiều dài cống tại nhiều thị trấn rất hạn chế, đơn cử thị trấn Văn Quan chỉ có 1.800 m cống hộp, Bình Gia có 4.233 m rãnh xây, trong khi Đồng Mỏ có 11.500 m mương nắp đan.

Thứ hai, thiếu hụt hoàn toàn hệ thống xử lý nước thải tập trung. 100% nước thải sinh hoạt tại 14 thị trấn đều xả thẳng ra các khe suối, sông Kỳ Cùng và sông Thương. Tỷ lệ hộ gia đình có bể tự hoại tại các thị trấn chỉ đạt khoảng 12% và không được thông hút bùn định kỳ, trong khi tại thành phố Lạng Sơn con số này đạt khoảng 70%.

Thứ ba, cơ chế tài chính và giá dịch vụ thoát nước chưa đảm bảo bù đắp chi phí vận hành. Quyết định số 650/QĐ-UBND ngày 11/4/2018 của Ủy ban nhân dân tỉnh quy định giá dịch vụ thoát nước tại thành phố Lạng Sơn từ 1.300 đồng/m3 (hộ dân) đến 2.300 đồng/m3 (kinh doanh dịch vụ), và từ 800 đồng/m3 đến 1.400 đồng/m3 tại các huyện. Mức giá này chỉ bù đắp được khoảng 30% chi phí duy tu thường xuyên, ngân sách nhà nước vẫn phải bao cấp chủ yếu.

Thứ tư, tiến độ triển khai dự án đầu tư trọng điểm còn nhiều điểm nghẽn. Dự án thoát nước thành phố Lạng Sơn do Ngân hàng Tái thiết Đức (KfW) tài trợ có quy mô xây dựng 19,6 km cống chung, 8,4 km cống bao và nhà máy xử lý nước thải Nà Trang công suất 21.000 m3/ngày. Dù đã hoàn thành các gói thầu số 2 đến số 6 về mạng lưới cống cấp 1, 2, 3, gói thầu số 1 về trạm bơm và trạm xử lý vẫn bị chậm trễ do thủ tục đấu thầu kéo dài.

Thảo luận kết quả

Thực trạng thoát nước kém hiệu quả tại Lạng Sơn bắt nguồn từ các nguyên nhân: đặc thù địa hình đồi núi dốc khiến nước mưa dồn nhanh, nguồn lực tài chính địa phương hạn chế, công tác quy hoạch đô thị chưa tích hợp đồng bộ hạ tầng ngầm, và sự chồng chéo chức năng quản lý giữa Sở Xây dựng (quản lý công trình), Sở Tài nguyên và Môi trường (kiểm soát nguồn xả), Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (hệ thống thủy lợi).

So sánh với mô hình thành công tại thành phố Nha Trang (vận hành nhà máy xử lý 40.000 m3/ngày với công nghệ mương oxy hóa sâu, tích hợp hệ thống SCADA tự động và đơn giá vận hành 2.905 đồng/m3 bảo đảm bù đắp 100% chi phí vận hành), tỉnh Lạng Sơn đang thiếu cơ chế khuyến khích đấu nối hộ gia đình và chưa số hóa quản lý mạng lưới. Dữ liệu thực trạng có thể được mô tả trực quan thông qua biểu đồ hình cột so sánh độ phủ cống thoát nước (25% tại thành phố so với 12% tại các huyện) kết hợp bảng ma trận phân cấp quản lý tài phán, qua đó chỉ rõ tính cấp thiết của việc chuẩn hóa quy trình phân kỳ đầu tư và tái cấu trúc nguồn thu dịch vụ.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thực thi chính sách thoát nước và xử lý nước thải đô thị trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

  1. Hoàn thiện quy hoạch chuyên ngành thoát nước gắn với kế hoạch đầu tư công trung hạn: Rà soát và tích hợp quy hoạch thoát nước vào Quy hoạch chung xây dựng đô thị đến năm 2030; ưu tiên bố trí ngân sách địa phương và vốn ODA để nâng tỷ lệ bao phủ mạng lưới cống thành phố Lạng Sơn lên trên 70% và các thị trấn lên 30% trước năm 2025. Chủ thể thực hiện: Sở Xây dựng chủ trì, phối hợp Sở Kế hoạch và Đầu tư và Ủy ban nhân dân các huyện, thành phố.

  2. Đẩy nhanh tiến độ thi công và vận hành trạm xử lý nước thải Nà Trang: Khẩn trương hoàn tất đấu thầu gói thầu số 1, đưa nhà máy công suất 21.000 m3/ngày vào vận hành trong giai đoạn 2020 - 2022; bảo đảm tỷ lệ thu gom và xử lý nước thải sinh hoạt nội thị đạt trên 50% vào năm 2025. Chủ thể thực hiện: Ban Quản lý dự án ODA tỉnh Lạng Sơn phối hợp Ủy ban nhân dân thành phố Lạng Sơn.

  3. Đổi mới cơ chế tài chính và xã hội hóa dịch vụ thoát nước: Thực hiện nghiêm túc lộ trình điều chỉnh giá dịch vụ thoát nước theo Quyết định số 2288/2016/QĐ-UBND; tổ chức đấu thầu công khai dịch vụ công ích nạo vét cống rãnh, thu hút tối thiểu 3 doanh nghiệp tư nhân tham gia thu gom, vận chuyển bùn bể phốt, nâng tỷ lệ tự bù đắp chi phí quản lý vận hành lên mức 80% vào năm 2025. Chủ thể thực hiện: Sở Tài chính chủ trì, phối hợp Sở Xây dựng và Cục Thuế tỉnh.

  4. Thiết lập chính sách hỗ trợ đấu nối và nâng cao năng lực giám sát cộng đồng: Triển khai gói tín dụng ưu đãi ủy thác qua Ngân hàng Chính sách Xã hội với hạn mức phù hợp cho các hộ dân vay vốn cải tạo công trình vệ sinh; phấn đấu đến năm 2025 đạt 80% hộ dân nội thị có bể tự hoại đạt chuẩn và tỷ lệ đấu nối xả thải đạt trên 60%. Chủ thể thực hiện: Ủy ban Mặt trận Tổ quốc tỉnh, Ngân hàng Chính sách Xã hội và Ủy ban nhân dân cấp xã, phường.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang giá trị tham khảo ứng dụng cao cho 4 nhóm đối tượng chính:

  1. Cơ quan quản lý nhà nước về xây dựng, môi trường và tài chính tại các tỉnh miền núi: Khai thác khung đánh giá thực thi chính sách, mô hình phân cấp quản lý tài sản thoát nước và phương pháp định giá dịch vụ thoát nước phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội địa phương.
  2. Các doanh nghiệp cung ứng dịch vụ môi trường và thoát nước đô thị: Tiếp cận mô hình chuyển đổi quản trị doanh nghiệp công ích, quy trình vận hành bảo dưỡng mạng lưới cống và cơ chế ký kết hợp đồng dịch vụ thoát nước theo Nghị định số 80/2014/NĐ-CP.
  3. Các ban quản lý dự án ODA và tổ chức tài trợ quốc tế (KfW, WB, ADB): Tham khảo dữ liệu thực chứng về các rào cản thi công, công tác phân kỳ đầu tư và giải pháp công nghệ xử lý nước thải chi phí thấp thích ứng với biến đổi khí hậu khu vực trung du miền núi.
  4. Giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Chính sách công, Quản lý đô thị, Khoa học Môi trường: Sử dụng tài liệu như một nghiên cứu điển hình về phân tích chu trình chính sách công trong lĩnh vực dịch vụ hạ tầng kỹ thuật đô thị.

Câu hỏi thường gặp

  1. Nguyên nhân chính khiến đô thị tỉnh Lạng Sơn thường xuyên bị ngập úng khi mưa lớn là gì? Hệ thống thoát nước tại Lạng Sơn chủ yếu là hệ thống cống chung cũ kỹ, độ bao phủ chỉ đạt 25% tại thành phố Lạng Sơn và 12% tại các thị trấn. Khi xảy ra mưa lớn từ 220 mm như năm 2015, nước mặt dồn nhanh từ sườn đồi nhưng khẩu độ cống chỉ từ 300 mm đến 600 mm không đủ năng lực tiêu thoát, gây ngập sâu từ 30 cm đến 50 cm.

  2. Tình trạng xử lý nước thải sinh hoạt tại các thị trấn của tỉnh Lạng Sơn hiện nay ra sao? Toàn bộ 14 thị trấn đô thị loại V trên địa bàn tỉnh chưa có nhà máy xử lý nước thải tập trung. Tỷ lệ hộ dân xây dựng bể tự hoại đạt chuẩn chỉ khoảng 12% và gần như không được hút bùn định kỳ, dẫn đến 100% lượng nước thải sinh hoạt xả thẳng trực tiếp ra mương rãnh, sông suối tự nhiên gây ô nhiễm nghiêm trọng.

  3. Quy mô và tiến độ của dự án thoát nước KfW thành phố Lạng Sơn được triển khai như thế nào? Dự án được tài trợ bởi Ngân hàng Tái thiết Đức gồm 19,6 km cống chung, 8,4 km cống bao và nhà máy xử lý nước thải Nà Trang công suất 21.000 m3/ngày. Trong giai đoạn 2011 - 2018, các tuyến cống thu gom đã cơ bản hoàn thành nhưng gói thầu trạm xử lý và trạm bơm bị chậm tiến độ do vướng mắc thủ tục đấu thầu.

  4. Mức giá dịch vụ thoát nước đô thị tại tỉnh Lạng Sơn hiện nay được quy định ra sao? Theo Quyết định số 650/QĐ-UBND năm 2018 của Ủy ban nhân dân tỉnh, mức giá dịch vụ thoát nước tại thành phố Lạng Sơn dao động từ 1.300 đồng/m3 đối với hộ dân đến 2.300 đồng/m3 đối với hộ kinh doanh. Tại các thị trấn huyện lỵ, mức giá áp dụng cho hộ dân cư từ 800 đồng/m3 đến 1.000 đồng/m3.

  5. Tỉnh Lạng Sơn có thể học tập kinh nghiệm gì từ mô hình thoát nước của thành phố Nha Trang? Lạng Sơn có thể áp dụng bài học vận hành nhà máy xử lý công suất 40.000 m3/ngày bằng công nghệ mương oxy hóa sâu, tích hợp hệ thống điều khiển tự động SCADA, áp dụng đơn giá vận hành 2.905 đồng/m3 và triển khai gói vay ưu đãi 14 tỷ đồng qua Ngân hàng Chính sách Xã hội để nâng tỷ lệ đấu nối hộ dân lên trên 80%.

Kết luận

  • Đánh giá toàn diện thực trạng hạ tầng thoát nước tỉnh Lạng Sơn với tỷ lệ bao phủ thấp (25% tại đô thị loại III, 12% tại đô thị loại V) và chưa có trạm xử lý nước thải vận hành.
  • Phân tích sâu sắc chu trình thực thi chính sách, chỉ rõ sự thiếu đồng bộ giữa quy hoạch xây dựng, cơ chế giá dịch vụ thoát nước và năng lực quản trị của bộ máy thực thi địa phương.
  • Đúc kết bài học kinh nghiệm quốc tế và trong nước từ các dự án quy mô 93,6 triệu USD tại Nha Trang và 45 triệu USD tại Hải Phòng để áp dụng phù hợp cho tỉnh miền núi.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp mang tính hành động cao về quy hoạch, công nghệ, thể chế tài chính và xã hội hóa nguồn lực đầu tư hạ tầng kỹ thuật.
  • Xác lập lộ trình thực hiện cụ thể theo từng giai đoạn 2020 - 2025 và 2025 - 2030, gắn kết trách nhiệm phối hợp giữa các sở ngành và chính quyền các cấp.

Đóng góp quan trọng nhất của luận văn là xây dựng khung giải pháp chính sách công khả thi, kết hợp hài hòa giữa đầu tư hạ tầng kỹ thuật và cơ chế kinh tế thị trường trong quản lý dịch vụ thoát nước đô thị miền núi. Trong giai đoạn 2021 - 2025, tỉnh Lạng Sơn cần ưu tiên hoàn thành đưa vào vận hành trạm xử lý nước thải 21.000 m3/ngày và từng bước nhân rộng mô hình xử lý phi tập trung cho các thị trấn huyện lỵ. Các nhà hoạch định chính sách, cơ quan quản lý và các đơn vị nghiên cứu có thể khai thác các luận cứ khoa học từ luận văn để tham mưu ban hành các chương trình phát triển đô thị bền vững thích ứng với biến đổi khí hậu.