Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ luật học với đề tài "Pháp luật về chế độ công vụ theo vị trí việc làm trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay" do nghiên cứu sinh Trần Thị Hải Yến thực hiện tại Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội, bảo vệ năm 2017, dưới sự hướng dẫn khoa học của TS. Phạm Hồng Thái và TS. Đàm Bích Hiên. Công trình thuộc chuyên ngành Lý luận và Lịch sử nhà nước và pháp luật, mã số 62 38 01 01.

Tính cấp thiết của đề tài

Pháp luật về chế độ công vụ đóng vai trò là cơ sở pháp lý để hình thành đội ngũ công chức, xác lập các quan hệ công vụ nhằm xây dựng một nền hành chính chuyên nghiệp, phục vụ phát triển kinh tế – xã hội. Tại Việt Nam, từ năm 1945 đến nay, pháp luật về chế độ công vụ liên tục được điều chỉnh; tuy nhiên, thời gian dài vừa qua nền công vụ vẫn vận hành trên nền tảng của chế độ chức nghiệp. Chế độ chức nghiệp bộc lộ nhiều hạn chế căn bản: quá chú trọng bằng cấp và thâm niên công tác thay vì năng lực thực thi; công chức dễ nảy sinh tư tưởng "an phận" do cơ chế biên chế suốt đời; thiếu tính cạnh tranh, năng động và linh hoạt trước yêu cầu của kinh tế thị trường. Cơ chế này dẫn đến sự thiếu minh bạch, khách quan trong các khâu tuyển dụng, quy hoạch, đào tạo, đề bạt, khen thưởng và đánh giá công chức.

Thực tiễn quản lý xuất hiện nhiều hiện tượng tiêu cực gây bức xúc trong xã hội, được tác giả viện dẫn cụ thể như: sai phạm trong kỳ thi tuyển công chức tại Bộ Công thương; các vụ việc bổ nhiệm người nhà tại Hà Giang; việc bổ nhiệm hàng loạt cán bộ tại Sở Lao động – Thương binh và Xã hội tỉnh Hải Dương; vụ việc kê khai tài sản tại Yên Bái; vụ việc Trịnh Xuân Thanh; hiện tượng bổ nhiệm "thần tốc" tại Thanh Hóa; cùng các biểu hiện tiêu cực như "chạy chức", "chạy quyền", "chạy quy hoạch", "chạy bằng cấp", "chạy luân chuyển", "chạy tuổi". Bên cạnh đó là hiện tượng "chảy máu chất xám" khi những nhân sự có năng lực chuyển dịch từ khu vực nhà nước sang khu vực tư nhân (điển hình tại Đà Nẵng, Thành phố Hồ Chí Minh), cũng như tình trạng sinh viên, học viên tốt nghiệp loại ưu ở nước ngoài không lựa chọn khu vực công làm việc do tiền lương thấp và cơ chế đánh giá chưa phản ánh đúng mức độ cống hiến.

Trong bối cảnh Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5 khóa X xác định nhiệm vụ: "Xác định rõ vị trí, cơ cấu và tiêu chuẩn chức danh công chức trong từng cơ quan của nhà nước để làm căn cứ tuyển dụng và bố trí sử dụng cán bộ, công chức", Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 1557/QĐ-TTg ngày 18/10/2012 phê duyệt Đề án "Đẩy mạnh cải cách chế độ công vụ, công chức". Khi Luật Cán bộ, công chức năm 2008 có hiệu lực, nền công vụ Việt Nam bắt đầu quá trình chuyển dịch từ chế độ chức nghiệp sang chế độ công vụ theo vị trí việc làm (VTVL) nhằm xóa bỏ cơ chế "xin – cho", khắc phục tình trạng vừa thừa vừa thiếu công chức, đề cao tính công khai, minh bạch và thực tài. Đồng thời, kinh nghiệm quốc tế từ các quốc gia phát triển (Hoa Kỳ, Anh, Canada) và đang phát triển (Thái Lan) cho thấy việc chuyển đổi mô hình công vụ là xu thế tất yếu gắn liền với yêu cầu xây dựng nhà nước phục vụ, kiến tạo. Do đó, việc nghiên cứu pháp luật về chế độ công vụ theo VTVL đặt trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) tại Việt Nam là đòi hỏi cấp bách cả về lý luận lẫn thực tiễn.

Khoảng trống nghiên cứu

Các công trình khoa học trong nước trước thời điểm tác giả bảo vệ luận án đa số tiếp cận chế độ công vụ dưới góc độ chung của luật hành chính, luật hiến pháp, hoặc tập trung phân tích kỹ thuật hành chính và phương pháp quản trị nhân lực đơn thuần. Rất ít công trình nghiên cứu toàn diện pháp luật về chế độ công vụ theo VTVL; đặc biệt chưa có công trình nào kết nối có hệ thống giữa mô hình pháp luật về chế độ công vụ theo VTVL với các nguyên tắc nền tảng của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam (thượng tôn hiến pháp và pháp luật, kiểm soát quyền lực, phục vụ nhân dân, bảo đảm tính công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình).

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

  • Mục đích tổng quát: Đề xuất phương hướng và hệ thống giải pháp hoàn thiện pháp luật về chế độ công vụ theo VTVL trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam giai đoạn mới, trên cơ sở phân tích lý luận, đánh giá thực trạng và tham khảo kinh nghiệm quốc tế.
  • Mục đích cụ thể:
    1. Đánh giá các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan; xác định các câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học.
    2. Làm sáng tỏ khái niệm, đặc điểm, nội dung pháp luật về chế độ công vụ theo VTVL; chỉ rõ các yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN đối với hệ thống pháp luật này.
    3. Chỉ ra các ưu điểm, hạn chế của hệ thống quy định và thực tiễn thực hiện pháp luật về chế độ công vụ theo VTVL ở Việt Nam.
    4. Xác định quan điểm và đề xuất giải pháp khắc phục hạn chế, nhằm hoàn thiện pháp luật về chế độ công vụ theo VTVL đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam.
  • Nhiệm vụ nghiên cứu:
    • Khảo cứu các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước, chỉ ra nội dung kế thừa và khoảng trống tri thức cần giải quyết.
    • Nghiên cứu cơ sở lý luận của pháp luật về chế độ công vụ theo VTVL trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN.
    • Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật và tình hình thi hành pháp luật về chế độ công vụ theo VTVL.
    • Xây dựng hệ thống quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về chế độ công vụ theo VTVL.

Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học

Luận án xác lập 5 câu hỏi nghiên cứu:

  • Câu hỏi nghiên cứu 1: Tại sao nền công vụ Việt Nam hoạt động còn kém hiệu quả?
  • Câu hỏi nghiên cứu 2: Mối quan hệ giữa pháp luật về chế độ công vụ theo VTVL trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam như thế nào?
  • Câu hỏi nghiên cứu 3: Tại sao Việt Nam vận dụng những ưu điểm của pháp luật về chế độ công vụ theo VTVL là một tất yếu?
  • Câu hỏi nghiên cứu 4: Làm thế nào để điều chỉnh pháp luật về chế độ công vụ theo VTVL hiệu quả?
  • Câu hỏi nghiên cứu 5: Có những quan điểm, giải pháp nào để hoàn thiện pháp luật theo VTVL ở Việt Nam hiện nay?

Giả thuyết nghiên cứu: "Pháp luật về chế độ công vụ theo VTVL ưu việt hơn so với pháp luật về chế độ công vụ chức nghiệp trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam hiện nay."

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Pháp luật về chế độ công vụ theo VTVL trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, bao gồm: nội dung của pháp luật, thực tiễn thực hiện pháp luật và các giải pháp hoàn thiện pháp luật.
  • Phạm vi thời gian: Từ năm 1945 đến năm 2016.
  • Phạm vi không gian và nội dung: Luận án tập trung vào hệ thống quy định pháp luật điều chỉnh các quan hệ về: tuyển dụng, sử dụng, đánh giá, đào tạo, bồi dưỡng, quản lý, tiền lương, khen thưởng, kỷ luật, quyền lợi, nghĩa vụ và trách nhiệm công vụ của công chức trong phạm vi cả nước tại các cơ quan hành chính nhà nước (HCNN). Luận án xác định rõ giới hạn không nghiên cứu đối với công chức làm việc ở các cơ quan khác của nhà nước, trong tổ chức Đảng, tổ chức chính trị – xã hội, đơn vị sự nghiệp công lập và lực lượng vũ trang.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Luận án tiến hành tổng thuật và phân tích khối lượng tài liệu tham khảo phong phú, phân định thành ba nhóm nghiên cứu chính:

Các công trình nghiên cứu trong nước

  • Về chế độ công vụ, công chức và VTVL: Đề tài khoa học của Bộ Nội vụ do Nguyễn Trọng Điều chủ nhiệm (2006) "Nghiên cứu cơ sở khoa học hoàn thiện chế độ công vụ ở Việt Nam"; luận án tiến sĩ của Lương Thanh Cường (2008) "Hoàn thiện chế định pháp luật về công vụ, công chức ở Việt Nam hiện nay"; luận án tiến sĩ của Chu Xuân Khánh (2010) "Hoàn thiện việc xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước chuyên nghiệp ở Việt Nam"; cuốn sách chuyên khảo "Công vụ, công chức nhà nước" (2004) và bài viết "Thầu công vụ - Tư tưởng có tính thời đại" (2006) của Phạm Hồng Thái; kỷ yếu hội thảo "Khoa học tổ chức nhà nước và công vụ" của Viện Khoa học tổ chức nhà nước (2010) với các tác giả Trần Anh Tuấn, Nguyễn Minh Phương, Trần Nghị; các bài viết của Tạ Ngọc Hải về VTVL theo Luật Cán bộ, công chức năm 2008, luận án tiến sĩ của Tạ Ngọc Hải (2011) "Hoàn thiện pháp luật công chức, công vụ đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính nhà nước" và đề tài Bộ Nội vụ (2016) do Tạ Ngọc Hải chủ nhiệm về phương pháp xác định VTVL trong cơ quan HCNN; luận án tiến sĩ của Trần Anh Tuấn (2007) và cuốn sách do Trần Anh Tuấn chủ biên (2012) "Pháp luật về chế độ công vụ, công chức của Việt Nam và một số nước trên thế giới"; đề tài Bộ Nội vụ (2014) do Trần Anh Tuấn chủ nhiệm về cơ cấu công chức; bài viết của Nguyễn Hoàng Anh (2001) về xu hướng cận hóa giữa hai mô hình công vụ; bài viết của Trần Quốc Hải (2008) về ưu điểm của mô hình công vụ việc làm; các đề tài nghiên cứu của Bộ Nội vụ do Vũ Thanh Xuân (2012) và Đàm Bích Hiên (2016) chủ nhiệm về đào tạo, bồi dưỡng theo VTVL và tiêu chuẩn chuyên ngành; bài viết của Hoàng Thị Kim Quế (2013) nghiên cứu quan chế thời vua Lê Thánh Tông để rút ra bài học cho việc tuyển chọn và xác định trách nhiệm công vụ hiện nay; nghiên cứu thực tiễn của Cao Thị Lan Anh (2014) về xác định VTVL tại tỉnh Quảng Bình; cuốn sách của Nguyễn Duy Phương (2012) về cơ chế điều chỉnh pháp luật đối với công chức, công vụ; các bài viết của Đinh Văn Mậu (2006), Nguyễn Thị Hồng Hải (2010), Đào Thị Thanh Thủy (2010), Vũ Thanh Xuân (2013), Nguyễn Văn Viên (2016).
  • Về Nhà nước pháp quyền XHCN: Sách chuyên khảo của Đào Trí Úc chủ biên (2006) "Mô hình tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam"; bài viết của Hoàng Thị Kim Quế (2008) về nhận diện nhà nước pháp quyền; bài viết của Nguyễn Sinh Hùng (2014) trên Tạp chí Cộng sản; công trình của Nguyễn Đăng Dung (2005) "Sự hạn chế quyền lực nhà nước"; sách của Nguyễn Văn Nên (1996), Nguyễn Văn Mạnh (2010), Nguyễn Văn Thảo (2006); công trình cấp Nhà nước của Thang Văn Phúc chủ nhiệm (2004/2009) về xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức đáp ứng yêu cầu Nhà nước pháp quyền; luận án tiến sĩ của Mạc Minh Sản (2008) về công chức cấp xã.

Các công trình nghiên cứu nước ngoài

  • Về cải cách công vụ và mô hình VTVL: Báo cáo của Analitica (2008) "Introducing career - based system in Civil service"; nghiên cứu của Saskia P.Bruynooghe (2009, Đại học Princeton) "Implementation of Civil Service Legislation in Vietnam: Strengthening Elements of a position - Based systems"; báo cáo của Francisco Cardona (2006, Sigma/OECD) khảo sát tuyển dụng công chức tại các nước Liên minh châu Âu (Bulgaria, Séc, Hungary, Latvia, Lithuania, Ba Lan, Romania, Slovakia, Thổ Nhĩ Kỳ); cuốn sách "Civil service Reform" của Constance Horner và Patricia W. Sanders (1996); tác phẩm "Civil service systems in Asia" của Burns, Johns. P và Bowornwathana, Bidthya (2001) so sánh hệ thống công vụ 8 quốc gia châu Á (Bangladesh, Trung Quốc, Ấn Độ, Nhật Bản, Lào, Philippines, Hàn Quốc, Thái Lan); báo cáo của UNDP (2013) "Public Service Reforms: Trends, Challenges and Opportunities"; chương trình cải cách của Tổng thống Kazakhstan Nursultan Nazarbayev (2015) "The 100 concrete steps set out by President Nursultan Nazarbayev to implement the five institutional reforms"; cuốn sách của Thang Văn Phúc, Nguyễn Minh Phương, Nguyễn Thu Huyền (2004) giới thiệu nền công vụ 8 nước (Trung Quốc, Thái Lan, Nhật Bản, Nga, Pháp, Đức, Anh, Mỹ).
  • Về lý luận nhà nước pháp quyền: Tác phẩm "Tinh thần pháp luật" của Montesquieu; sách "Nhà nước - Pháp quyền" của A. Đê-ni-xốp và P. Ga-la-da (bản dịch năm 1964); cuốn sách "Nhà nước pháp quyền" do Josef Thesing biên tập (Quỹ Konrad – Adenauer – Stiftung); các tác phẩm của Bary M. Hager và John Moonre.

Vị trí và sự kế thừa của luận án

Tác giả đã kế thừa các khái niệm về công vụ, phân loại mô hình công vụ chức nghiệp và việc làm, cũng như lý luận cơ bản về Nhà nước pháp quyền từ các nghiên cứu trước. Tuy nhiên, luận án tạo lập vị trí học thuật độc lập khi khắc phục khoảng trống nghiên cứu bằng cách: xây dựng khung lý thuyết pháp lý hoàn chỉnh về chế độ công vụ theo VTVL; phân tích quy định thực định và dữ liệu thi hành trong các cơ quan HCNN Việt Nam; đồng thời gắn việc chuyển đổi mô hình công vụ với bản chất, yêu cầu kiểm soát quyền lực và bảo đảm quyền con người của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết và khung phân tích

Luận án xây dựng trên nền tảng lý luận của chủ nghĩa Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về bộ máy nhà nước kiểu mới, công vụ phục vụ nhân dân; các quan điểm, chủ trương của Đảng Cộng sản Việt Nam về cải cách hành chính và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN; hệ thống lý luận của khoa học Lý luận và Lịch sử nhà nước và pháp luật, Luật Hành chính và Luật Nhà nước.

Bên cạnh đó, luận án vận dụng các trường phái lý thuyết quản lý nhân sự và tổ chức lao động khoa học:

  • Trường phái quản lý khoa học cổ điển của F. Taylor (1856 – 1916): Đặt nền móng cho việc phân tích công việc, định mức lao động, chia nhỏ thao tác và trả lương theo số lượng, chất lượng công việc hoàn thành nhằm xác định VTVL khoa học.
  • Trường phái tâm lý – xã hội của Elton Mayo (1880 – 1949): Xuất phát từ nghiên cứu tại Western Electric Hawthorne (1927), chỉ ra rằng việc xác định VTVL không chỉ thuần túy dựa trên yếu tố kỹ thuật mà phải tính đến tâm lý, độ tuổi, giới tính và môi trường làm việc của người lao động.
  • Trường phái tiềm năng con người (Chandler, Woodward, Bennis): Tiếp cận người lao động dưới góc độ chủ thể có nhu cầu phát triển năng lực nội tại, hướng tới việc thiết kế công việc kích thích sự sáng tạo.

Về mặt khái niệm, luận án định nghĩa:

  • Chế độ: Hệ thống các quy định cần phải tuân thủ nhằm thiết lập một trật tự các quan hệ xã hội trong một lĩnh vực nhất định.
  • Công vụ nhà nước: Một loại hoạt động mang tính quyền lực – pháp lý được thực thi bởi đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước hoặc những người khác khi được trao quyền nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước, phục vụ nhà nước, phục vụ nhân dân.
  • Chế độ công vụ theo VTVL: Hệ thống các quan hệ theo trật tự nhất định trong lĩnh vực công vụ theo VTVL của nhà nước được thiết lập trên cơ sở các quy tắc phù hợp với ý chí của nhà nước nhằm phục vụ lợi ích nhà nước, phục vụ lợi ích nhân dân.
  • Vị trí việc làm (theo Khoản 3 Điều 7 Luật Cán bộ, công chức 2008): Công việc gắn với chức danh, chức vụ, cơ cấu và ngạch công chức để xác định biên chế và bố trí công chức trong cơ quan, tổ chức, đơn vị.

Phương pháp nghiên cứu

Luận án thuộc hướng tiếp cận định tính đặc thù của khoa học pháp lý (qualitative legal research), kết hợp giữa phân tích lý luận quy phạm và nghiên cứu thực tiễn qua các phương pháp cụ thể:

  • Phương pháp phân tích, diễn giải: Sử dụng để làm rõ bản chất lý luận, các quy định thực định của pháp luật hiện hành và thực tiễn áp dụng các quy chuẩn công vụ tại Chương 3 và Chương 4.
  • Phương pháp tổng hợp: Được dùng để khái quát hóa thông tin, rút ra các luận điểm, kết luận sau khi phân tích dữ liệu, đánh giá từng chương và kết luận chung của toàn bộ luận án.
  • Phương pháp so sánh luật học: Sử dụng tại Chương 2 để đối chiếu mô hình công vụ chức nghiệp với mô hình công vụ theo VTVL; so sánh quy định pháp luật Việt Nam thời kỳ trước với hiện hành; so sánh pháp luật Việt Nam với kinh nghiệm của các quốc gia như Hoa Kỳ, Anh, Canada, Liên bang Nga, Thái Lan.
  • Phương pháp phân tích logic quy phạm: Đánh giá tính thống nhất, đồng bộ, các mâu thuẫn, chồng chéo và khoảng trống pháp lý của Luật Cán bộ, công chức năm 2008, Nghị định số 36/2013/NĐ-CP, Thông tư số 05/2013/TT-BNV.
  • Phương pháp phỏng vấn chuyên gia: Khảo sát thực trạng tại Chương 3 với đối tượng là các nhà quản lý, lãnh đạo có uy tín tại các vụ chức năng của Bộ Nội vụ, các trường đại học và viện nghiên cứu chuyên ngành nhằm thu thập ý kiến chuyên sâu về thực trạng biên chế, chất lượng công chức và khó khăn trong xác định VTVL.

Nguồn tư liệu và dữ liệu

Dữ liệu nghiên cứu bao gồm: hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước từ năm 1945 đến năm 2016; các số liệu thống kê chính thức của Bộ Nội vụ (số liệu công chức năm 2012, các bảng biểu tiền lương cơ bản qua các thời kỳ); văn kiện đại hội Đảng và báo cáo tổng kết 10 năm thực hiện Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 – 2010.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và cơ sở lý thuyết của đề tài

Chương 1 hệ thống hóa toàn diện các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến pháp luật về chế độ công vụ theo VTVL và lý luận về Nhà nước pháp quyền. Tác giả chỉ ra rằng, phần lớn các công trình trước đây tập trung vào việc mô tả nền công vụ chức nghiệp truyền thống hoặc chỉ nghiên cứu các khía cạnh đơn lẻ như tuyển dụng, đào tạo theo VTVL ở góc độ kỹ thuật quản trị nhân sự. Tác giả khẳng định tính cấp thiết của việc xây dựng một công trình nghiên cứu chuyên sâu, tích hợp cả phương diện lý luận luật học và thực tiễn thi hành của pháp luật về chế độ công vụ theo VTVL đặt trong tổng thể các đòi hỏi của công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN tại Việt Nam. Trên cơ sở đó, chương này xác lập 5 câu hỏi nghiên cứu, giả thuyết khoa học và khung lý thuyết tiếp cận của luận án.

Chương 2: Cơ sở lý luận của pháp luật về chế độ công vụ theo vị trí việc làm trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay

Chương 2 tập trung phân tích nguồn gốc lịch sử và bản chất của ba mô hình chế độ công vụ chính: (1) Mô hình công vụ nha lại (thời phong kiến, vận hành theo ý chí quân vương, tuyển chọn qua khoa cử, tiến cử, tập ấm); (2) Mô hình công vụ chức nghiệp (hình thành sau các cuộc cách mạng tư sản tại châu Âu, tuyển dụng theo bằng cấp, biên chế suốt đời, phân cấp theo ngạch bậc và trả lương theo thâm niên); (3) Mô hình công vụ theo VTVL (bắt nguồn từ khoa học quản lý hiện đại, tuyển dụng và trả lương căn cứ vào mô tả công việc và kết quả đầu ra).

Để làm rõ sự khác biệt bản chất giữa mô hình công vụ chức nghiệp và mô hình công vụ theo VTVL, luận án xây dựng hệ thống 6 bảng so sánh tương ứng với các nội dung trọng tâm của pháp luật công vụ:

Nội dung quản lý công vụ Chế độ công vụ chức nghiệp Chế độ công vụ theo vị trí việc làm
Tuyển dụng (Bảng 2.1) Thi tuyển hoặc xét tuyển dựa vào bằng cấp chuyên môn chung; chủ yếu thi tuyển ở ngạch thấp, khép kín trong khu vực công. Tuyển dụng cạnh tranh, công khai căn cứ bản mô tả công việc và khung năng lực của từng vị trí; không phân biệt ứng viên từ khu vực công hay tư.
Sử dụng, quản lý (Bảng 2.2) Bố trí theo bằng cấp, chức danh; luân chuyển cơ học; bảo đảm việc làm suốt đời, khó sa thải công chức kém năng lực. Bố trí đúng người đúng việc theo bản mô tả vị trí; ký hợp đồng làm việc linh hoạt; sàng lọc, đào thải nếu không đáp ứng yêu cầu công việc.
Đào tạo, bồi dưỡng (Bảng 2.3) Đào tạo theo tiêu chuẩn ngạch, bậc, phục vụ việc thăng tiến thâm niên và tiêu chuẩn hóa chức danh hành chính. Đào tạo theo yêu cầu thực tế của vị trí công tác nhằm bù đắp khoảng trống kỹ năng, năng lực thực thi cụ thể.
Đánh giá (Bảng 2.4) Đánh giá định tính, nặng về phẩm chất chính trị, ý thức chấp hành; bình bầu phân loại mang tính bình quân, cào bằng. Đánh giá định lượng dựa trên kết quả đầu ra, mức độ hoàn thành nhiệm vụ theo mục tiêu công việc của từng vị trí.
Tiền lương (Bảng 2.5) Trả lương theo thâm niên, hệ số ngạch, bậc; mang tính cào bằng, chậm điều chỉnh theo giá trị lao động thực tế. Trả lương theo giá trị và độ phức tạp của vị trí việc làm, gắn với hiệu suất làm việc thực tế của công chức.
Khen thưởng, kỷ luật (Bảng 2.6) Khen thưởng mang tính luân phiên, phong trào; kỷ luật khó khăn do thiếu tiêu chí đo lường sai phạm công vụ cụ thể. Khen thưởng gắn trực tiếp với thành tích công việc vượt trội; kỷ luật nghiêm minh dựa trên trách nhiệm công vụ của từng vị trí.

Chương 2 cũng phân tích các yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN đối với pháp luật công vụ: bảo đảm quyền làm chủ của nhân dân, nguyên tắc thượng tôn hiến pháp và pháp luật, bảo đảm quyền con người, phân công và kiểm soát quyền lực, công khai, minh bạch và nâng cao trách nhiệm giải trình. Tác giả khảo cứu kinh nghiệm pháp luật về VTVL của Hoa Kỳ, Anh, Canada, Liên bang Nga, Thái Lan, chỉ ra xu hướng kết hợp ưu điểm của mô hình chức nghiệp và mô hình việc làm nhằm bảo đảm tính ổn định nhưng vẫn phát huy tính linh hoạt, năng động.

Chương 3: Thực trạng pháp luật về chế độ công vụ theo vị trí việc làm trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam

Chương 3 phân tích thực trạng văn bản quy phạm pháp luật và tình hình thi hành pháp luật trên thực tế trong các cơ quan HCNN.

  • Về quy định pháp luật: Luận án hệ thống hóa các văn bản quy định về tuyển dụng (Sơ đồ 3.1: Quy trình tổ chức tuyển dụng công chức), quy trình đánh giá (Sơ đồ 3.2), quy trình khen thưởng (Sơ đồ 3.3) và quy trình kỷ luật (Sơ đồ 3.4). Tác giả phân tích bảng diễn biến tiền lương công chức (Bảng 3.1: Mức lương cơ bản của công chức qua các năm), chỉ ra rằng thang bảng lương dựa trên hệ số ngạch bậc thâm niên không còn phản ánh đúng giá trị lao động và là nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng công chức không yên tâm cống hiến.
  • Về thực tiễn thi hành: Dựa trên số liệu thống kê công chức năm 2012 (Bảng 3.2: Số lượng, chất lượng công chức năm 2012) và khảo sát xã hội học (Bảng 3.3: Ý kiến về số lượng công chức), tác giả chỉ ra tình trạng "vừa thừa vừa thiếu" công chức, cơ cấu ngạch chưa hợp lý (tỷ lệ chuyên viên chính và chuyên viên cao cấp bố trí không tương thích với khối lượng nhiệm vụ thực tế).
  • Kết quả phỏng vấn chuyên gia: Đa số các nhà quản lý, lãnh đạo vụ, viện được phỏng vấn đều nhận định việc xây dựng Đề án VTVL theo Nghị định số 36/2013/NĐ-CP và Thông tư số 05/2013/TT-BNV tại các bộ, ngành, địa phương còn mang tính hình thức, đối phó. Việc xác định VTVL bị chi phối bởi cách làm cơ học: "hợp thức hóa" số lượng biên chế hiện có thay vì xuất phát từ chức năng, nhiệm vụ để thiết kế công việc. Các vụ việc sai phạm cụ thể trong tuyển dụng, bổ nhiệm tại Bộ Công thương, Hải Dương, Hà Giang, Thanh Hóa... là bằng chứng thực tế cho thấy cơ chế quản lý cũ chưa bị triệt tiêu, thiếu kiểm soát quyền lực của người đứng đầu, tạo kẽ hở cho lợi ích nhóm và tệ chạy chức, chạy quyền.

Chương 4: Quan điểm và giải pháp xây dựng, hoàn thiện pháp luật về chế độ công vụ theo vị trí việc làm trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay

Tác giả đề xuất 4 nhóm quan điểm chỉ đạo và hệ thống các giải pháp hoàn thiện cụ thể:

  • Nhóm quan điểm: (1) Quán triệt đường lối, chính sách của Đảng về cải cách hành chính và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN; (2) Bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất, khả thi của hệ thống pháp luật; (3) Kết hợp hài hòa giữa yếu tố chức nghiệp và yếu tố việc làm phù hợp với điều kiện chính trị – xã hội Việt Nam; (4) Tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm quốc tế, bảo đảm nguyên tắc công khai, minh bạch, thực tài.
  • Hệ thống giải pháp:
    1. Hoàn thiện thể chế tuyển dụng công chức theo VTVL: Xóa bỏ phân biệt biên chế suốt đời; chuyển sang cơ chế hợp đồng làm việc có thời hạn đối với một số vị trí; mở rộng đối tượng dự tuyển từ khu vực tư; áp dụng hình thức thi tuyển cạnh tranh quốc gia ứng dụng công nghệ thông tin.
    2. Hoàn thiện pháp luật về sử dụng, quản lý và đánh giá công chức: Ban hành bộ tiêu chuẩn chức danh và bản mô tả công việc chuẩn hóa cho từng vị trí; áp dụng phương pháp quản lý theo mục tiêu và đánh giá dựa trên kết quả đầu ra (chỉ số hiệu suất công việc); lượng hóa các tiêu chí thi đua, khen thưởng.
    3. Đổi mới chính sách tiền lương và đãi ngộ: Bãi bỏ cơ chế trả lương cào bằng theo ngạch, bậc, thâm niên; thiết kế bảng lương mới trả lương theo độ phức tạp của vị trí việc làm và mức độ hoàn thành nhiệm vụ.
    4. Đổi mới cơ chế đào tạo, bồi dưỡng: Chuyển mạnh từ bồi dưỡng chuẩn hóa theo văn bằng sang bồi dưỡng kỹ năng, nghiệp vụ chuyên ngành theo đúng yêu cầu của khung năng lực vị trí việc làm.
    5. Tăng cường thanh tra, kiểm tra và nâng cao trách nhiệm giải trình: Thiết lập cơ chế kiểm soát quyền lực đối với người đứng đầu trong việc tuyển dụng, bổ nhiệm; xử lý nghiêm minh các vi phạm "chạy chức", "chạy quyền", góp phần phòng chống tham nhũng, lãng phí trong bộ máy HCNN.

Kết quả và những đóng góp mới

Luận án xác lập 4 đóng góp mới về mặt khoa học lý luận và thực tiễn:

  1. Làm sáng tỏ và phát triển hệ thống lý luận: Luận án bổ sung và chuẩn hóa các khái niệm khoa học về chế độ công vụ theo VTVL, làm rõ mối quan hệ tương tác giữa việc hoàn thiện pháp luật về VTVL với các nguyên tắc cơ bản của Nhà nước pháp quyền XHCN (thượng tôn pháp luật, bảo đảm quyền con người, công khai, minh bạch, kiểm soát quyền lực nhà nước).
  2. Đánh giá toàn diện thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành: Luận án chỉ ra các điểm nghẽn, mâu thuẫn trong các quy định hiện hành (Luật Cán bộ, công chức năm 2008, Nghị định 36/2013/NĐ-CP, Thông tư 05/2013/TT-BNV); phân tích nguyên nhân của tình trạng xây dựng Đề án VTVL mang tính hình thức, hợp thức hóa biên chế cũ và các kẽ hở dẫn đến sai phạm trong tuyển dụng, bổ nhiệm cán bộ thời gian qua.
  3. Đề xuất hệ thống quan điểm và giải pháp đồng bộ: Luận án đưa ra các giải pháp sửa đổi luật thực định gắn với thực tiễn Việt Nam và thông lệ quốc tế, tập trung vào 5 khâu then chốt: tuyển dụng cạnh tranh, sử dụng linh hoạt, đánh giá theo kết quả, tiền lương theo giá trị công việc và kiểm soát quyền lực của người đứng đầu.
  4. Giá trị nền tảng chuyên sâu: Luận án là công trình chuyên khảo có tính hệ thống, cung cấp cơ sở dữ liệu lý luận và thực chứng cho các nghiên cứu tiếp nối về cải cách thể chế công vụ tại Việt Nam.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế của luận án:
    • Về phạm vi đối tượng: Luận án chỉ giới hạn phạm vi nghiên cứu trong khu vực các cơ quan hành chính nhà nước (HCNN), chưa mở rộng phạm vi sang đội ngũ cán bộ, công chức làm việc tại các cơ quan lập pháp, tư pháp, các cơ quan Đảng, tổ chức chính trị – xã hội và đơn vị sự nghiệp công lập.
    • Về thời gian dữ liệu: Dữ liệu thực chứng của luận án dừng lại ở mốc năm 2016, do đó chưa bao quát được các bước điều chỉnh chính sách và sửa đổi luật pháp ở giai đoạn tiếp theo (như Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức năm 2019).
  • Hướng nghiên cứu tiếp:
    • Mở rộng nghiên cứu áp dụng cơ chế VTVL sang khu vực các cơ quan Đảng, Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị – xã hội nhằm bảo đảm sự thống nhất trong toàn bộ hệ thống chính trị.
    • Nghiên cứu sâu về các phương pháp định lượng hóa hệ thống chỉ số đo lường hiệu suất (KPIs) trong việc đánh giá công chức phù hợp với đặc thù quản lý hành chính nhà nước tại Việt Nam.

Giá trị tham khảo

Luận án là tài liệu tham khảo có giá trị học thuật và thực tiễn đối với:

  • Giảng viên, nghiên cứu sinh, học viên cao học và sinh viên thuộc các ngành Luật học, Hành chính công, Quản lý công tại các cơ sở đào tạo lớn (Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội, Học viện Hành chính Quốc gia, Đại học Luật Hà Nội, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh); đặc biệt có thể sử dụng Chương 2 làm tài liệu tham khảo cho chuyên đề so sánh các mô hình công vụ.
  • Các cơ quan hoạch định chính sách và quản lý nhà nước: Bộ Nội vụ, Ban Tổ chức Trung ương, Sở Nội vụ các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong quá trình rà soát, sửa đổi quy định về vị trí việc làm, cơ cấu ngạch công chức và xây dựng đề án cải cách chính sách tiền lương.
  • Người làm công tác tổ chức cán bộ: Tham khảo quy trình tổ chức tuyển dụng, đánh giá và xây dựng bản mô tả công việc, khung năng lực tại Chương 3 và Chương 4 nhằm khắc phục tình trạng xây dựng vị trí việc làm hình thức.

Câu hỏi thường gặp

1. Luận án định nghĩa như thế nào về chế độ công vụ theo vị trí việc làm?

Theo tác giả, chế độ công vụ theo vị trí việc làm là hệ thống các quan hệ theo trật tự nhất định trong lĩnh vực công vụ theo VTVL của nhà nước được thiết lập trên cơ sở các quy tắc phù hợp với ý chí của nhà nước nhằm phục vụ lợi ích nhà nước, phục vụ lợi ích nhân dân. Khái niệm này nhấn mạnh việc phân bổ công việc, tuyển dụng, sử dụng, đánh giá và trả lương cho công chức phải xuất phát từ chính yêu cầu của vị trí công tác cụ thể chứ không dựa trên thâm niên hay bằng cấp chung.

2. Sự khác biệt cốt lõi giữa chế độ công vụ chức nghiệp và chế độ công vụ theo vị trí việc làm về đánh giá và trả lương là gì?

Trong chế độ chức nghiệp, việc đánh giá mang tính định tính, bình quân, cào bằng, chú trọng phẩm chất chính trị và bằng cấp; tiền lương được chi trả theo hệ số ngạch bậc và thâm niên công tác. Ngược lại, trong chế độ công vụ theo VTVL, việc đánh giá được thực hiện định lượng dựa trên kết quả đầu ra và mức độ hoàn thành mục tiêu công việc; tiền lương được trả dựa trên độ phức tạp, mức độ trách nhiệm của vị trí việc làm và hiệu suất công tác thực tế của công chức.

3. Luận án có phạm vi nghiên cứu bao trùm toàn bộ hệ thống chính trị Việt Nam hay không?

Không. Luận án xác định rõ phạm vi không gian và đối tượng nghiên cứu chỉ tập trung vào hệ thống các quy định và thực tiễn áp dụng đối với công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước (HCNN) trên phạm vi cả nước. Luận án loại trừ, không nghiên cứu công chức làm việc trong các cơ quan của Đảng, tổ chức chính trị – xã hội, cơ quan lập pháp, cơ quan tư pháp, đơn vị sự nghiệp và lực lượng vũ trang.

4. Những dữ kiện thực tế tiêu cực nào được tác giả viện dẫn để chứng minh sự bất cập của cơ chế quản lý công chức cũ?

Tác giả dẫn chứng hàng loạt vụ việc cụ thể gây bức xúc dư luận như: sai phạm trong thi tuyển công chức tại Bộ Công thương; vụ bổ nhiệm người nhà tại Hà Giang; bổ nhiệm hàng loạt cán bộ tại Sở Lao động – Thương binh và Xã hội tỉnh Hải Dương; vụ việc kê khai tài sản tại Yên Bái; vụ việc Trịnh Xuân Thanh; việc bổ nhiệm thần tốc tại Thanh Hóa; và hiện tượng "chảy máu chất xám" từ khu vực nhà nước sang khu vực tư nhân tại Đà Nẵng và Thành phố Hồ Chí Minh.

5. Giả thuyết nghiên cứu của luận án là gì và phương pháp phỏng vấn chuyên gia được thực hiện với đối tượng nào?

Giả thuyết nghiên cứu của luận án là: "Pháp luật về chế độ công vụ theo VTVL ưu việt hơn so với pháp luật về chế độ công vụ chức nghiệp trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam hiện nay." Phương pháp phỏng vấn chuyên gia được tác giả tiến hành ở Chương 3 với đối tượng phỏng vấn là các nhà quản lý, lãnh đạo có uy tín tại các vụ thuộc Bộ Nội vụ, các trường đại học và viện nghiên cứu chuyên ngành ở Việt Nam.

Kết luận

Luận án tiến sĩ của Trần Thị Hải Yến là công trình nghiên cứu chuyên khảo có hệ thống về pháp luật chế độ công vụ theo vị trí việc làm dưới góc độ khoa học pháp lý. Tác giả đã làm sáng tỏ cơ sở lý luận, đối chiếu mô hình chức nghiệp và mô hình việc làm, đồng thời phân tích những khoảng trống và bất cập trong thực tiễn thi hành pháp luật tại các cơ quan hành chính nhà nước giai đoạn 1945 – 2016. Luận án khẳng định việc chuyển đổi sang chế độ công vụ theo vị trí việc làm là yêu cầu khách quan nhằm bảo đảm tính công khai, minh bạch, thực tài và nâng cao hiệu lực kiểm soát quyền lực trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa tại Việt Nam.