Chương 1 CÔNG CHỨC VÀ THỂ CHẾ QUẢN LÝ CÔNG CHỨC 1. Công chức và vị trí, vai trò của đội ngũ công chức trong bộ máy hành chính nhà nước 1. Sự ra đời và đặc trưng của chế độ công chức Công chức ra đời gắn liền với sự ra đời và phát triển của chế độ công chức trên thế giới và trình độ phát triển của sức sản xuất xã hội. Hoạt động quản lý đội ngũ công chức phụ thuộc vào những đặc điểm của chế độ công chức, công vụ.
Vì vậy không thể không nghiên cứu khái quát về sự ra đời và những đặc trưng của chế độ công chức, công vụ và trình độ phát triển của sức sản xuất xã hội. Sau cuộc cách mạng công nghiệp trên thế giới, sự phát triển kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội ở các nước tư bản là động lực thúc đẩy sự hình thành và phát triển chế độ công chức. “Nhân vật” trung tâm của chế độ công chức là người công chức hay nói một cách đầy đủ hơn là đội ngũ công chức với tiêu chuẩn, số lượng, cơ cấu và hệ thống thể chế quản lý đội ngũ công chức, đáp ứng yêu cầu hoạt động của một nền hành chính thông suốt, hiệu lực, hiệu quả. Chế độ công chức ra đời xuất phát từ các nguyên nhân chính sau đây: Nguyên nhân về tư tưởng văn hóa [2]: Tư tưởng “mọi người đều bình đẳng” trong cách mạng tư sản cũng chính là tư tưởng đòi tham gia chính sự của giai cấp tư sản, nó là nền tảng lý luận chủ yếu của chế độ công chức.
Trong xã hội phong kiến ở châu Âu, người dân thường không thể đảm nhiệm những chức vụ quan trọng. Sau khi giai cấp tư sản vùng lên làm cách mạng và lớn mạnh thì nhận thức và tư duy của xã hội cũng dần dần thay đổi. Vào thế kỷ XVI, XVII, cách mạng tư sản Anh và Hà Lan thành công, những nhân vật tiên tiến của giai cấp tư sản lần lượt bước lên vũ đài chính trị, nắm vận mệnh của nhà nước, thế nhưng vẫn chưa biến lý luận “mọi người đều bình đẳng” trong việc tham gia chính sự thành khẩu hiệu chính thức. Đến năm 1776, nước Mỹ độc lập và tiếp theo đó năm 1789, Đại cách mạng Pháp nổ ra, hai 10 văn kiện có ý nghĩa lịch sử là “Tuyên ngôn độc lập” [26] và “Tuyên ngôn nhân quyền" [26] ra đời đã xác định rõ nguyên tắc căn bản mọi người sinh ra đều bình đẳng, công dân là người chủ quốc gia.
Đó chính là căn cứ lý luận chủ yếu cho việc áp dụng một loạt các biện pháp như công khai, khách quan và cạnh tranh thi cử trong chế độ công chức nhà nước. Điều đó có tác dụng rất lớn thúc đẩy sự hình thành nên chế độ công chức. Và chế độ công chức đã làm cho người dân chính thức giành được quyền làm việc trong bộ máy Chính phủ và các cơ quan nhà nước. Đồng thời do sự phát triển của xã hội, nền giáo dục dần dần được phổ cập, trình độ văn hóa của xã hội từng bước được nâng cao, tạo điều kiện về mặt văn hóa cho giai cấp tư sản và các tầng lớp xã hội khác tham gia rộng rãi vào chính sự.
Nguyên nhân chính trị xã hội : Cuối thế kỷ XIX, cùng với việc thực hiện rộng rãi chế độ bầu cử, ở một số nước tư bản đã lần lượt hình thành các Đảng chính trị và chế độ “chia phần quan chức”. Có những lúc nội các thay đổi như đèn cù. Đảng cầm quyền vừa lên vũ đài đã lấy ngay quan chức làm chiến lợi phẩm, tiến hành chia phần một cách hợp pháp và công khai, những kẻ không có công mà hưởng lợi và bọn dốt nát tầm thường thay nhau nhảy lên các vị trí quyền lực. Mỗi lần thay đổi chính đảng lên cầm quyền là một lần dẫn tới trận “động đất lớn về nhân sự”.
Biện pháp mỗi triều vua là một triều quan không thể nào đảm bảo được tính liên tục trong công việc của Chính phủ. Công việc của Chính phủ luôn luôn lâm vào nguy cơ bị đình trệ, gây trở ngại cho sự phát triển kinh tế- văn hoá- xã hội. Lúc đó giai cấp tư sản đã giành được địa vị thống trị về kinh tế, đòi hỏi xã hội phải trật tự, chính trị ổn định, nghề nghiệp phải tinh thông, do đó hệ thống quan lại được chia thành: quan chính vụ và quan sự vụ. Quan chính vụ là loại luôn biến động, phụ thuộc vào việc thay đổi chính đảng lên nắm quyền, họ có quyền hạn lớn trong việc quyết định các chính sách; quan sự vụ là loại không biến động do việc thay đổi chính đảng cầm quyền, họ là lực lượng chuyên môn giải quyết công việc hành chính hàng ngày.
Đó là điều kiện tiên quyết dẫn đến việc ra đời của chế độ công chức [2]. Nguyên nhân kinh tế- xã hội: Cuối thế kỷ XIX, các nước phương Tây lần lượt hoàn thành cách mạng công nghiệp của nước mình, kinh tế- xã hội phát triển nhanh đã mang lại nhiều ảnh hưởng mới tới đời sống chính trị. Trước hết 11 giai cấp tư sản phát triển nhanh trong cách mạng công nghiệp cùng với các tầng lớp xã hội khác đòi hỏi phải xây dựng một tổ chức chính phủ bảo vệ được lợi ích của họ và phải hoạt động có hiệu quả, phải mở rộng các thành viên chính phủ trong các tầng lớp xã hội để thích ứng và bảo vệ quan hệ sản xuất, phải để cho họ được tham gia nhiều hơn và trực tiếp hơn vào công việc chính trị. Hai là sự phát triển kinh tế của chủ nghĩa tư bản đòi hỏi phải mở rộng sự cạnh tranh ra nước ngoài để mở rộng thị trường tiêu thụ hàng hóa và cướp bóc tài nguyên.
Chính vì vậy mà cơ cấu nhà nước quan liêu cũ không thể thích ứng với nhu cầu mới, phải cải cách cơ cấu và phương pháp quản lý, tuyển dụng công chức. Ba là, nền sản xuất lớn xã hội hóa cũng đòi hỏi Chính phủ phải tăng thêm nội dung công việc quản lý xã hội. Chính phủ không chỉ quản lý các công việc truyền thống như trị an, quốc phòng, tài chính, thuế má mà ngày càng phải tăng cường việc cung ứng dịch vụ công cho xã hội (văn hoá, khoa học, môi trường, giáo dục, y tế, .) là những vấn đề liên quan đến toàn xã hội. Do đó, chế độ công chức phải thường xuyên được cải cách, thích nghi để phù hợp với sự phát triển [2].
Với các nguyên nhân kể trên, kể từ khi ra đời cho đến nay, đồng thời với sự phát triển của nhà nước, sự phát triển của nhu cầu quản lý kinh tế, văn hóa, xã hội của Chính phủ, chế độ công chức đã trải qua nhiều quá trình phát triển, từ chế độ quan chức ban ơn, chế độ chính đảng chia phần phát triển tới chế độ thi cử chọn dùng người giỏi và chế độ công trạng [2], đánh dấu sự hình thành cơ bản chế độ công chức nhà nước hiện đại. Cho đến nay, nguyên tắc chủ yếu của chế độ công chức là dân chủ, bình đẳng, công khai và hiệu quả. Nó bao gồm các đặc trưng chung sau: - Thi cử công khai, chọn dùng người giỏi. Mọi người đều có cơ hội như nhau trong việc đăng ký dự tuyển vào công chức.
Việc tuyển chọn được thực hiện thông qua kỳ thi cạnh tranh. Qua đó mà lựa chọn được những người ưu tú vào công chức. - Sát hạch nghiêm túc, thưởng người giỏi, phạt người kém. Đặt chế độ sát hạch nghiêm túc và tiêu chuẩn sát hạch cụ thể, tiến hành sát hạch để nắm kết quả thực tế của công chức.
Qua đó có thể quyết định việc bổ dụng hoặc để sử dụng, tăng lương, phong cấp, giáng chức,. 12 - Công chức được nhà nước thực hiện việc bảo hiểm chức nghiệp. Ở các nước trên thế giới, nhằm mục đích để công chức không trở thành công cụ riêng của một chính đảng, hoặc không bị trả thù chỉ vì động chạm đến quyền lợi của một chính đảng nào đó, để vận hành bộ máy nhà nước được thuận lợi, chế độ công chức của các nước đều quy định rõ: “Công chức không có lỗi thì không bị thôi việc”- và đấy là bảo hiểm chức nghiệp. Gần đây trong quá trình phát triển của nền hành chính nhà nước, chế độ công chức đã phát triển theo 2 hướng khác nhau: một hướng thì giữ nguyên theo chế độ chức nghiệp với quy định về bảo hiểm chức nghiệp; một hướng thì thay thế chế độ chức nghiệp bằng chế độ việc làm (như ở Mỹ, Nhật bản, Thái lan.) hoặc kết hợp giữa chế độ chức nghiệp với chế độ việc làm (như ở Anh).
Chế độ việc làm không thực hiện việc bảo hiểm về mặt chức nghiệp vì người được tuyển vào làm công chức thực hiện hợp đồng có thời hạn. Hết thời hạn, người có thẩm quyền có thể ký tiếp hợp đồng hoặc chấm dứt hợp đồng với công chức. - Chế độ cấp bậc nghiêm túc: Công chức được chia thành nhiều cấp bậc. Nếu theo vị trí việc làm thì công chức được xếp và chia theo hạng- ví dụ như công chức cao cấp và công chức phổ thông.
Nếu theo chức nghiệp thì công chức được chia thành ba loại: công chức hành chính; công chức thừa hành, thực thi; nhân viên phục vụ. Trong mỗi loại có nhiều cấp, từ công chức cao cấp trở xuống với các chức danh khác nhau ứng với từng ngành, từng lĩnh vực. Cuối cùng hình thành một kết cấu hình tháp. Đứng ở chóp tháp là những người được bổ nhiệm vào các chức danh như Thứ trưởng hoặc tương đương- là những người trực tiếp tham dự việc định ra chính sách, họ cùng với công chức cao cấp (số lượng không nhiều) tạo thành phần chóp ở kết cấu hình tháp.
- Làm việc theo Luật công vụ và tuân thủ pháp luật. Các nước khi thực hiện chế độ công chức đều có luật công vụ (hoặc quy chế công vụ). Theo đó, Nhà nước quy định vị trí, địa vị xã hội, quyền lợi và nghĩa vụ cũng như trình tự bảo đảm quyền lợi của công chức, làm cho cuộc sống của công chức được 13 ổn định và được đảm bảo về pháp luật. Công chức khi thực thi công vụ hoàn toàn tuân thủ và phải tuân thủ theo pháp luật.
Những gì công chức làm trái với quy định của pháp luật thì đều bị xử lý kỷ luật hoặc truy tố trước pháp luật. - Có hệ thống quản lý đồng bộ. Để thực hiện tốt vai trò của nhà nước, trong quá trình phát triển của nền kinh tế xã hội, đội ngũ công chức cũng ngày một lớn và phải đảm bảo đáp ứng được yêu cầu của từng giai đoạn phát triển.