Nghiên Cứu Tổ Chức Trách Nhiệm Giải Trình Tại Phường Không Có Hội Đồng Nhân Dân Tại TP.HCM

• Tác giả: Duy Thị Lan Hương
• Người hướng dẫn: PGS. Phạm Duy Nghĩa
• Trường học: Trường Đại Học Kinh Tế TP. Hồ Chí Minh
• Chuyên ngành: Chính Sách Công
• Đề tài: Tổ Chức Trách Nhiệm Giải Trình Tại Địa Bàn Phường
• Loại tài liệu: luận văn thạc sĩ
• Năm xuất bản: 2011
• Địa điểm: Thành phố Hồ Chí Minh

• LỜI CAM ĐOAN
• TÓM TẮT
• MỤC LỤC
• Bảng chữ viết tắt
• Danh mục hình
• Phần mở đầu
• 1. CHƯƠNG 1: ĐẶC THÙ CỦA CQĐT VÀ CHÍNH SÁCH THÍ ĐIỂM KHÔNG TỔ CHỨC HĐND CẤP HUYỆN, QUẬN, PHƯỜNG
• 1.1. Đô thị và chính quyền đô thị
• 1.2. Chính quyền đô thị
• 1.3. Tổ chức chính quyền tại đô thị qua các giai đoạn lịch sử
• 1.3.1. Giai đoạn 1975 đến nay
• 1.3.2. Mô hình CQĐT trước năm 1975 tại Sài Gòn
• 1.3.3. Đề án CQĐT và đề xuất không tổ chức HĐND cấp huyện, quận, phường
• 1.3.4. Những hạn chế của mô hình chính quyền 3 cấp tại TP.
• 2. CHƯƠNG 2: TỔ CHỨC TNGT TẠI ĐỊA BÀN PHƯỜNG KHI KHÔNG TỔ CHỨC HĐND HUYỆN, QUẬN, PHƯỜNG
• 2.1. Trách nhiệm giải trình. Vấn đề tổ chức TNGT với việc không tổ chức HĐND huyện, quận, phường
• 2.2. Tổ chức TNGT tại địa bàn phường khi không tổ chức HĐND phường
• 2.3. Sự chuyển giao quyền lực giám sát bên trong bộ máy chính quyền. Quyền lực giám sát bên ngoài bộ máy chính quyền
• 2.4. Tổ chức TNGT trên địa bàn phường Bến Nghé sau một năm không tổ chức HĐND phường
• 2.4.1. Giới thiệu chung về phường Bến Nghé
• 2.4.2. Các thiết chế giám sát UBND trước và sau thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường năm 2009
• 2.4.3. Đánh giá hoạt động giám sát
• 3. CHƯƠNG 3: KIẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH
• 3.1. Nâng cao vai trò giám sát của MTTQ phường
• 3.2. Gia tăng quyền lực và trách nhiệm của HĐND thành phố
• 3.3. Tăng cường Pháp lệnh DCCS tại địa phương
• Danh mục tài liệu tham khảo
• Phụ lục 1: Đánh giá báo cáo tổng kết năm 2008 của HĐND và tổng kết năm 2010 của MTTQ phường Bến Nghé
• Phụ lục 2: TDP giám sát thi công
• Phụ lục 3: Xử lý vi phạm của hệ thống hành chính

I. Đặc thù của CQĐT và chính sách thí điểm không tổ chức HĐND cấp huyện quận phường

Chính quyền đô thị (CQĐT) tại TP.HCM đã trải qua nhiều giai đoạn phát triển, từ mô hình chính quyền 3 cấp đến đề xuất không tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) tại các cấp huyện, quận, phường. Đề xuất này nhằm tạo ra một bộ máy quản lý gọn nhẹ, phù hợp với nhu cầu phát triển kinh tế xã hội của thành phố. Tuy nhiên, việc bỏ đi HĐND tại các đơn vị hành chính có thể dẫn đến khoảng trống trong giám sát và trách nhiệm giải trình. Trách nhiệm giải trình (TNGT) trở thành một vấn đề quan trọng, yêu cầu các cơ quan khác như Mặt trận Tổ quốc (MTTQ) và quy chế dân chủ cơ sở (DCCS) phải đảm nhận vai trò giám sát. MTTQ đã nhanh chóng lấp vào khoảng trống này, nhưng vẫn còn nhiều thách thức trong việc đảm bảo tính đại diện và hiệu quả giám sát.

1.1. Đô thị và chính quyền đô thị

Đô thị Việt Nam, đặc biệt là TP.HCM, có những đặc thù riêng biệt trong tổ chức chính quyền. Đô thị không chỉ là nơi tập trung dân cư mà còn là trung tâm kinh tế, văn hóa. Mô hình CQĐT cần phải phù hợp với hạ tầng và đặc điểm của cư dân đô thị. Việc tổ chức bộ máy chính quyền tại đô thị cần đảm bảo tính linh hoạt và hiệu quả trong quản lý. Đặc biệt, sự chuyển giao quyền lực giám sát từ HĐND sang các cơ quan khác như MTTQ và DCCS là một thách thức lớn, đòi hỏi sự điều chỉnh trong cách thức hoạt động và giám sát của các cơ quan này.

1.2. Những hạn chế của mô hình chính quyền 3 cấp tại TP.HCM

Mô hình chính quyền 3 cấp tại TP.HCM đã bộc lộ nhiều hạn chế, đặc biệt trong việc quản lý và cung cấp dịch vụ công. Sự phức tạp trong cơ cấu tổ chức đã dẫn đến tình trạng chồng chéo trong quản lý, gây khó khăn cho việc thực hiện các chính sách phát triển. Việc không tổ chức HĐND tại các cấp huyện, quận, phường được xem là một giải pháp nhằm khắc phục những bất cập này. Tuy nhiên, điều này cũng đặt ra câu hỏi về khả năng giám sát và trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính trong bối cảnh mới.

II. Tổ chức TNGT tại địa bàn phường khi không tổ chức HĐND huyện quận phường

Việc tổ chức trách nhiệm giải trình (TNGT) tại phường Bến Nghé sau một năm không tổ chức HĐND đã cho thấy những thay đổi đáng kể trong cơ chế giám sát. MTTQ đã đảm nhận vai trò giám sát chính, thông qua việc lấy phiếu tín nhiệm và tập hợp ý kiến nhân dân. Tuy nhiên, tính đại diện của MTTQ vẫn còn hạn chế, do tổ chức này không phải là cơ quan đại diện trực tiếp của nhân dân. Quy chế dân chủ cơ sở (DCCS) cũng đã được áp dụng, nhưng vẫn chưa đủ để đảm bảo trách nhiệm giải trình của UBND phường. Sự chuyển giao quyền lực giám sát từ HĐND sang các cơ quan khác cần được củng cố để đảm bảo tính hiệu quả trong quản lý.

2.1. Tổ chức TNGT tại địa bàn phường Bến Nghé

Tại phường Bến Nghé, MTTQ đã nhanh chóng lấp vào khoảng trống do việc không tổ chức HĐND để thực hiện các hoạt động giám sát. MTTQ đã tổ chức các cuộc họp lấy ý kiến nhân dân và thực hiện việc đánh giá hoạt động của UBND phường. Tuy nhiên, việc này vẫn gặp khó khăn do thiếu cơ chế pháp lý rõ ràng để đảm bảo quyền lực giám sát. Các Tổ dân phố cũng đã tham gia vào quá trình giám sát, nhưng vai trò của họ vẫn chưa được phát huy tối đa. Cần có những điều chỉnh trong quy định để tăng cường hiệu quả giám sát của các cơ quan này.

2.2. Đánh giá hoạt động giám sát

Hoạt động giám sát tại phường Bến Nghé đã cho thấy một số kết quả tích cực, nhưng cũng bộc lộ nhiều hạn chế. MTTQ đã thực hiện việc giám sát thông qua các cuộc họp và lấy ý kiến nhân dân, nhưng vẫn còn thiếu tính đại diện và hiệu quả. Các cơ chế giám sát cần được củng cố để đảm bảo UBND phường thực hiện đúng trách nhiệm của mình. Việc đánh giá hoạt động giám sát cần dựa trên các tiêu chí cụ thể để có thể đưa ra những kiến nghị phù hợp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý tại địa phương.

III. Kiến nghị chính sách

Để nâng cao hiệu quả của trách nhiệm giải trình tại phường Bến Nghé, cần có những kiến nghị chính sách cụ thể. Đầu tiên, cần gia tăng vai trò giám sát của MTTQ phường thông qua việc củng cố cơ chế pháp lý và tăng cường quyền lực cho tổ chức này. Thứ hai, cần xem xét lại vai trò của HĐND thành phố để đảm bảo tính hiệu quả trong giám sát các cơ quan hành chính. Cuối cùng, việc tăng cường quy chế dân chủ cơ sở (DCCS) cũng cần được thực hiện để đảm bảo quyền giám sát của nhân dân được phát huy tối đa. Những kiến nghị này không chỉ giúp nâng cao trách nhiệm giải trình mà còn góp phần vào sự phát triển bền vững của TP.HCM.

3.1. Nâng cao vai trò giám sát của MTTQ phường

MTTQ cần được trang bị thêm quyền lực và trách nhiệm trong việc giám sát UBND phường. Cần có các quy định rõ ràng về quyền hạn của MTTQ trong việc thực hiện giám sát, từ đó tạo điều kiện cho tổ chức này hoạt động hiệu quả hơn. Việc tổ chức các cuộc họp lấy ý kiến nhân dân cũng cần được thực hiện thường xuyên hơn để đảm bảo tính đại diện và hiệu quả trong giám sát.

3.2. Tăng cường Pháp lệnh DCCS tại địa phương

Pháp lệnh DCCS cần được điều chỉnh để đảm bảo quyền giám sát của nhân dân được thực hiện một cách hiệu quả. Cần có các cơ chế cụ thể để người dân có thể tham gia vào quá trình giám sát các hoạt động của UBND phường. Việc này không chỉ giúp nâng cao trách nhiệm giải trình mà còn tạo ra sự gắn kết giữa chính quyền và nhân dân, từ đó thúc đẩy sự phát triển bền vững của địa phương.

Tổng quan nghiên cứu

Thành phố Hồ Chí Minh (TP.HCM) là đô thị lớn với dân số hơn 7 triệu người, đóng vai trò trung tâm phát triển kinh tế - xã hội khu vực phía Nam Việt Nam. Từ năm 1975, TP.HCM áp dụng mô hình chính quyền 3 cấp gồm thành phố, quận/huyện và phường/xã. Tuy nhiên, mô hình này bộc lộ nhiều bất cập trong quản lý cơ sở hạ tầng, quy hoạch và cung cấp dịch vụ đô thị, đồng thời hạn chế hiệu quả phát huy quyền lực nhân dân. Năm 2008, Quốc hội Việt Nam thông qua Nghị quyết 26/2008/QH12, cho phép TP.HCM thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp huyện, quận, phường nhằm tinh giản bộ máy, phù hợp với mô hình chính quyền đô thị (CQĐT) một cấp.

Mục tiêu nghiên cứu là đánh giá tổ chức trách nhiệm giải trình (TNGT) tại địa bàn phường khi không tổ chức HĐND cấp huyện, quận, phường, thông qua phân tích số liệu thực tế tại phường Bến Nghé, Quận 1, TP.HCM. Nghiên cứu tập trung làm rõ tác động của đặc thù CQĐT đến đề xuất mô hình mới, đồng thời đánh giá khả năng tổ chức TNGT của các thiết chế thay thế HĐND trong giám sát UBND phường.

Phạm vi nghiên cứu bao gồm thời gian từ năm 2008 đến 2010, giai đoạn thí điểm chính sách tại TP.HCM, với trọng tâm là địa bàn phường Bến Nghé. Ý nghĩa nghiên cứu thể hiện qua việc cung cấp luận cứ khoa học cho việc điều chỉnh tổ chức bộ máy chính quyền đô thị, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý và tăng cường dân chủ trực tiếp tại địa phương.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu dựa trên các lý thuyết và mô hình sau:

• Lý thuyết trách nhiệm giải trình (Accountability): Được hiểu là sự kỳ vọng mà một cá nhân hoặc tổ chức phải biện minh cho hành động của mình trước cộng đồng, đảm bảo quyền lực được sử dụng đúng mục đích và có sự giám sát hiệu quả. TNGT bao gồm hai hướng: hướng lên trên (tuân thủ quy định của bộ máy nhà nước) và hướng xuống dưới (đáp ứng kết quả cho người dân).

• Mô hình cân bằng quyền lực: Nguyên tắc “quyền lực phải được đối trọng bởi quyền lực” nhằm tạo cơ chế giám sát và kiểm soát quyền lực hành chính, thông qua các cơ quan dân cử, tổ chức chính trị - xã hội và xã hội dân sự.

• Khái niệm chính quyền đô thị (CQĐT): Là bộ máy quản lý tập trung, phù hợp với đặc thù đô thị về dân cư đông đúc, hạ tầng kỹ thuật và dịch vụ phát triển, nhằm đảm bảo quản lý thống nhất, linh hoạt và hiệu quả.

Các khái niệm chính bao gồm: HĐND, UBND, Mặt trận Tổ quốc (MTTQ), quy chế dân chủ cơ sở (DCCS), tổ dân phố (TDP), trách nhiệm giải trình (TNGT), mô hình chính quyền một cấp.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp định tính kết hợp phân tích số liệu thực tiễn:

• Nguồn dữ liệu: Văn bản pháp luật (Luật tổ chức HĐND và UBND 2003, Nghị quyết 26/2008/QH12, Pháp lệnh DCCS 2007), báo cáo hoạt động của HĐND, MTTQ và UBND phường Bến Nghé trước và sau thí điểm, số liệu thống kê dân số TP.HCM, tài liệu lịch sử tổ chức chính quyền đô thị.

• Phương pháp phân tích: Đánh giá văn bản quy phạm pháp luật, phân tích so sánh số liệu hoạt động giám sát của các thiết chế trước và sau khi không tổ chức HĐND cấp huyện, quận, phường, phân tích các báo cáo tổng kết và ý kiến người dân qua quy chế DCCS.

• Cỡ mẫu và chọn mẫu: Tập trung nghiên cứu tại phường Bến Nghé, Quận 1, TP.HCM – một đơn vị hành chính điển hình trong thí điểm với dân số và cơ cấu tổ chức chính quyền tiêu biểu.

• Timeline nghiên cứu: Từ năm 2008 (ban hành Nghị quyết thí điểm) đến năm 2010 (đánh giá sau một năm thực hiện).

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

1. Chuyển giao quyền lực giám sát từ HĐND cấp huyện, quận, phường sang HĐND thành phố, MTTQ và người dân qua DCCS: Sau khi không tổ chức HĐND cấp dưới, quyền lực giám sát UBND phường được chuyển giao gần như hoàn toàn cho MTTQ phường và người dân thông qua quy chế DCCS. Tại phường Bến Nghé, MTTQ đảm nhận hầu hết hoạt động giám sát trước đây của HĐND phường, với số lượng ý kiến người dân ghi nhận tăng lên so với trước.

2. Năng lực đại diện và giám sát của HĐND thành phố còn hạn chế: Với 95 đại biểu đại diện cho hơn 7 triệu dân, mỗi đại biểu phải tiếp xúc trung bình 78.000 người, gây quá tải và giảm chất lượng giám sát. Cơ chế hiện tại chưa ràng buộc đại biểu với nhiệm vụ đại diện, dẫn đến hiệu quả giám sát thấp.

3. Vai trò của MTTQ phường bị hạn chế do phụ thuộc ngân sách và thiếu tính độc lập: MTTQ phường nhận kinh phí từ ngân sách chính quyền, cán bộ MTTQ thường kiêm nhiệm các chức vụ hành chính, làm giảm tính phản biện xã hội và độc lập trong giám sát UBND phường.

4. Quy chế dân chủ cơ sở (DCCS) tạo điều kiện cho người dân tham gia giám sát trực tiếp: Các tổ chức như TDP, khu phố được chính quyền thừa nhận, tạo kênh tiếp nhận và phản hồi ý kiến người dân hiệu quả. Tuy nhiên, ý thức công dân còn hạn chế, dẫn đến việc giám sát chưa sâu sắc, đặc biệt khi lợi ích cá nhân được đặt lên trên lợi ích chung.

Thảo luận kết quả

Việc không tổ chức HĐND cấp huyện, quận, phường tại TP.HCM là bước đi nhằm tinh giản bộ máy, phù hợp với đặc thù CQĐT một cấp. Kết quả cho thấy hệ thống chính trị đã nhanh chóng chuyển giao quyền lực giám sát cho các thiết chế khác như MTTQ và DCCS, đảm bảo không để xảy ra khoảng trống quyền lực. Tuy nhiên, năng lực đại diện của HĐND thành phố còn yếu do số lượng đại biểu quá ít so với dân số, gây khó khăn trong việc tiếp xúc cử tri và giám sát hiệu quả.

So với các nghiên cứu về mô hình chính quyền đô thị ở các quốc gia phát triển, việc đảm bảo tính đại diện và phân cấp quyền lực là yếu tố then chốt để duy trì trách nhiệm giải trình. Ở TP.HCM, sự phụ thuộc của MTTQ vào ngân sách nhà nước và sự thiếu độc lập làm giảm vai trò phản biện xã hội, trong khi DCCS dù phát huy dân chủ trực tiếp nhưng còn bị hạn chế bởi ý thức công dân và sự phân biệt giữa lợi ích cá nhân và lợi ích chung.

Dữ liệu có thể được trình bày qua biểu đồ so sánh số lượng ý kiến người dân ghi nhận qua MTTQ trước và sau thí điểm, bảng thống kê tỷ lệ đại biểu HĐND trên dân số tại các cấp, cũng như sơ đồ tổ chức quyền lực giám sát mới tại địa bàn phường.

Đề xuất và khuyến nghị

1. Tăng cường năng lực và số lượng đại biểu HĐND thành phố: Điều chỉnh số lượng đại biểu phù hợp với dân số thực tế (trên 7 triệu người), giảm tỷ lệ đại biểu/dân để nâng cao khả năng tiếp xúc cử tri và giám sát hiệu quả. Thời gian thực hiện: 1-2 năm; Chủ thể: Quốc hội, UBND TP.HCM.

2. Nâng cao tính độc lập và quyền hạn của MTTQ phường: Giảm sự phụ thuộc vào ngân sách nhà nước bằng cách đa dạng hóa nguồn tài chính, tách bạch chức năng giám sát với các nhiệm vụ hành chính, tăng cường quyền lực pháp lý trong giám sát UBND phường. Thời gian thực hiện: 2-3 năm; Chủ thể: Bộ Nội vụ, UBND TP.HCM, MTTQ.

3. Phát triển và mở rộng quy chế dân chủ cơ sở (DCCS): Đẩy mạnh tuyên truyền nâng cao ý thức công dân, đào tạo cán bộ TDP, khu phố về kỹ năng giám sát và phản biện xã hội, đồng thời hoàn thiện khung pháp lý để bảo đảm quyền tham gia của người dân. Thời gian thực hiện: liên tục; Chủ thể: UBND phường, MTTQ, các tổ chức xã hội.

4. Cải tiến cơ chế hoạt động của HĐND thành phố: Thiết lập quy chế tiếp xúc cử tri định kỳ tại các đơn vị phường, xây dựng hệ thống tiếp nhận và xử lý kiến nghị hiệu quả, tăng cường minh bạch thông tin qua các kênh truyền thông hiện đại. Thời gian thực hiện: 1-2 năm; Chủ thể: HĐND TP.HCM, UBND TP.HCM.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

1. Nhà quản lý chính quyền đô thị: Nghiên cứu cung cấp cơ sở khoa học để điều chỉnh mô hình tổ chức bộ máy, nâng cao hiệu quả quản lý và trách nhiệm giải trình trong các đô thị lớn.

2. Chuyên gia chính sách công và luật pháp: Tham khảo để xây dựng, hoàn thiện khung pháp lý về tổ chức chính quyền địa phương, quyền giám sát và trách nhiệm giải trình.

3. Các tổ chức chính trị - xã hội và xã hội dân sự: Hiểu rõ vai trò, thách thức và cơ hội trong việc tham gia giám sát chính quyền, từ đó đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động.

4. Học giả và sinh viên ngành quản lý công, chính trị học: Tài liệu tham khảo về mô hình chính quyền đô thị, trách nhiệm giải trình và các cơ chế dân chủ cơ sở tại Việt Nam.

Câu hỏi thường gặp

1. Tại sao TP.HCM lại thí điểm không tổ chức HĐND cấp huyện, quận, phường?
   Để tinh giản bộ máy, phù hợp với mô hình chính quyền đô thị một cấp, nhằm nâng cao hiệu quả quản lý và giảm chi phí hành chính.

2. Ai đảm nhận vai trò giám sát UBND phường khi không có HĐND phường?
   Quyền lực giám sát được chuyển giao cho HĐND thành phố, MTTQ phường và người dân thông qua quy chế dân chủ cơ sở (DCCS).

3. Vai trò của MTTQ phường trong giám sát có hiệu quả không?
   MTTQ đảm nhận nhiều hoạt động giám sát, nhưng còn hạn chế do phụ thuộc ngân sách và thiếu tính độc lập, cần được cải thiện.

4. Quy chế dân chủ cơ sở (DCCS) góp phần thế nào vào trách nhiệm giải trình?
   DCCS tạo điều kiện cho người dân tham gia trực tiếp giám sát, phản ánh ý kiến qua các tổ chức cộng đồng như tổ dân phố, góp phần tăng cường minh bạch và trách nhiệm của chính quyền.

5. Làm thế nào để nâng cao năng lực đại diện của HĐND thành phố?
   Cần tăng số lượng đại biểu phù hợp với dân số, thiết lập quy chế tiếp xúc cử tri định kỳ và cải tiến cơ chế hoạt động để đại biểu thực hiện tốt vai trò giám sát.

Kết luận

• TP.HCM đã thực hiện thí điểm mô hình chính quyền đô thị một cấp, không tổ chức HĐND cấp huyện, quận, phường nhằm tinh giản bộ máy và nâng cao hiệu quả quản lý.
• Quyền lực giám sát UBND phường được chuyển giao cho HĐND thành phố, MTTQ phường và người dân qua quy chế dân chủ cơ sở, đảm bảo không để xảy ra khoảng trống quyền lực.
• Năng lực đại diện và giám sát của HĐND thành phố còn hạn chế do số lượng đại biểu quá ít so với dân số, gây khó khăn trong tiếp xúc cử tri và giám sát hiệu quả.
• MTTQ phường cần được tăng cường tính độc lập và quyền hạn để phát huy vai trò phản biện xã hội, trong khi DCCS cần được đẩy mạnh để nâng cao ý thức công dân và chất lượng giám sát.
• Các bước tiếp theo bao gồm điều chỉnh số lượng đại biểu HĐND, cải tổ tổ chức và hoạt động của MTTQ, phát triển DCCS và hoàn thiện khung pháp lý nhằm nâng cao trách nhiệm giải trình của chính quyền cơ sở.

Call-to-action: Các nhà hoạch định chính sách, nhà quản lý và tổ chức xã hội cần phối hợp triển khai các giải pháp đề xuất để xây dựng mô hình chính quyền đô thị hiệu quả, đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững và nâng cao quyền làm chủ của nhân dân.