Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH 1. Những vấn đề lý luận chung về thủ tục hành chính 1. Những khái niệm cơ bản về thủ tục hành chính 1. Khái niệm hành chính Theo từ La tinh cổ, thuật ngữ “hành chính” (administration) có hai nghĩa phân biệt nhau: Giúp đỡ, hỗ trợ hay phục vụ - (một người hay một nhóm người dành cho một người hay một nhóm người khác) và quản lý, hướng dẫn hay cai trị (một người hay một nhóm người đối với một người hay một nhóm người khác).
Kết hợp hai nghĩa này với nhau ta thấy thuật ngữ “hành chính” vừa có nghĩa là phục vụ, hỗ trợ lại vừa có nghĩa là quản lý, điều hành [10, tr. Theo từ Hán Việt “hành chính” (行 政), chữ “hành” trong hành chính có nghĩa là làm. Còn chữ “chính” có nguồn gốc từ chữ “tập” có nghĩa là làm cho mọi việc đều ngay thẳng, chữ “chính” còn có cách hiểu nữa là: “ngay thẳng, khuôn phép, chính đáng, phải, ở giữa”, từ đó tạo ra chữ chuẩn thứ hai với các nghĩa: “làm cho ngay thẳng, việc quan, việc nhà nước, cai trị”. Trong phép trị nước, Khổng Tử đáp: Chữ chính (cai trị) là do nơi chữ chính (ngay thẳng) mà ra, bởi vậy, trị dân là làm cho dân trở nên ngay thẳng, “chính là làm cho mọi việc đều ngay thẳng, công minh” [1, tr.55] - đây được coi là một trong những cách ngôn hay nhất về việc cai trị.
Điều cần làm cho ngay thẳng trước hết là cái tâm. Trong Nho giáo chữ “chính” đi với “chính danh”, nghĩa là con người và sự vật ở mối quan hệ nào cũng phải ngay thẳng, đúng đắn. Theo Khổng Tử, muốn khiến cho dân trở nên ngay thẳng thì trước hết giới lãnh đạo cần phải đạt được cái tâm trong sáng, ngay thẳng (chính tâm). Trong xã hội xưa, chữ “chính” (ngay thẳng) rất được đề cao, được xem như một trong những phẩm chất hàng đầu của người quân tử.
Người quân tử thì phải “chính nhân”, lời nói phải “chính ngôn”, làm việc gì phải “chính danh”. Ngày xưa nơi làm việc hàng ngày của vua quan các triều đại phong kiến, bao giờ cũng 9 Luan van treo bốn chữ “Chính đại quang minh” (việc làm đúng đắn, công khai) luôn được treo nơi chính giữa cung điện, vị trí tôn nghiêm, trang trọng nhất. Thuật ngữ “hành chính” dù theo nghĩa của từ La tinh cổ hay theo nghĩa Hán Việt thì đều gặp nhau ở một ý nghĩa chung là hướng về người dân và làm sao cho cuộc sống của họ tốt đẹp hơn. Từ những định nghĩa ở trên có thể thấy rằng về cơ bản hành chính có những đặc tính sau: Thứ nhất, hành chính phục vụ người khác thông qua việc chấp hành các quyết định do người đó ban hành và chịu sự kiểm soát của họ.
Thứ hai, hành chính là điều hành - khai thác, huy động và sử dụng các quyền lực (cơ sở vật chất, tài nguyên, nhân lực, tài chính.) theo quy định (luật hoặc điều lệ) nhằm đạt được mục tiêu của hệ thống (tổ chức hoặc nhà nước). Tóm lại, có thể hiểu: Hành chính là hoạt động chấp hành và điều hành trong quản lý một hệ thống theo những quy định định trước nhằm đạt mục tiêu của hệ thống. Khái niệm thủ tục, thủ tục hành chính Khái niệm thủ tục: Theo từ Hán - Nôm, thuật ngữ thủ tục (手續) có nghĩa là thủ tục, quy cách, quy trình, nghi thức. Theo từ điển tiếng việt: “Thủ tục là những việc cụ thể phải làm theo một trật tự quy định, để tiến hành một công việc có tính chất chính thức” [28, tr.
Theo từ điển Bách khoa Pháp: “Thủ tục là toàn bộ những quy tắc và thể thức cần phải tuân theo để hành động về pháp lý trước, trong và cho tới khi kết thúc một việc cần giải quyết cũng như là để hoàn thành những văn bản thi hành bắt buộc” [43, tr. Từ cách phân tích trên, có thể hiểu thủ tục là hệ thống các nguyên tắc, các yêu cầu, là cách thức tổ chức sắp xếp các công việc theo một trình tự nhất định, đồng thời thực hiện một công việc có tính chất chính thức. Hay đơn giản nói theo cách khác thủ tục là việc thiết lập một công việc theo thứ tự trước sau, nhằm 10 Luan van thực hiện công việc đạt được những kết quả tốt nhất và hiệu quả nhất có thể. Khái niệm thủ tục hành chính: Khi đề cập đến khái niệm thủ tục hành chính cũng có nhiều quan điểm khác nhau: “Đa số các nước trên thế giới quan niệm TTHC là những quy tắc phải chấp hành đúng như quy trình ra một quyết định hay giải quyết một công việc thuộc thẩm quyền cơ quan quản lý nhà nước liên quan đến việc ban hành và tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật và phục vụ nhu cầu hoạt động hàng ngày cho xã hội, cho công dân của các cơ quan và công chức, viên chức nhà nước” [13, tr.
Theo từ điển Bách khoa TTHC trong quan hệ với công dân gồm có hai loại quan trọng: a) TTHC trong việc các cơ quan nhà nước xét, giải quyết những quyền chủ quan hợp pháp của công dân, trong việc công dân kiện một cơ quan nhà nước. b) TTHC trong việc các cơ quan có thẩm quyền xem xét vấn đề trách nhiệm hành chính và xử phạt các vi phạm của công dân. Còn gọi là thủ tục xử lý vi phạm hành chính, hoặc tố tụng hành chính [42, tr. Theo Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 08/06/2010 của Chính phủ quy định “Thủ tục hành chính là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức” [20].
Theo giáo trình thủ tục hành chính: TTHC là “trình tự về thời gian và không gian, các giai đoạn cần phải có để thực hiện mọi hình thức hoạt động của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước, bao gồm trình tự thành lập các công sở, trình tự bổ nhiệm, điều động viên chức; trình tự lập quy, áp dụng các quy phạm để bảo đảm các quyền chủ thể và xử lý vi phạm; trình tự tổ chức tác nghiệp hành chính” [38, tr. Bản chất, hình thức TTHC: Theo GS. Nguyễn Hữu Khiển “bản chất 11 Luan van của TTHC là phương thức phục vụ của công quyền. Hình thức của nó chính là quan hệ có tính trật tự công vụ, của mối quan hệ do con người nhận thức và thiết lập (con người ở đây là những người thực thi công vụ, từ người có nhiệm vụ đặt ra thủ tục, người vận hành nó và người kiểm tra nó).
Mối quan hệ diễn ra thủ tục giữa công quyền với người dân, giữa công quyền với nhau (nội bộ cơ quan hoặc giữa các cơ quan), giữa những người dân với nhau trong giao dịch dân sự” [14]. Trong mối quan hệ với thể chế hành chính, TTHC là một loại quy phạm pháp luật mang tính nguyên tắc, do nhà nước ban hành là bộ phận của thể chế hành chính, là công cụ, phương tiện cho các cơ quan nhà nước có điều kiện thực hiện chức năng của mình. TTHC là cách thức quản lý của cơ quan công quyền, cơ quan công quyền đưa ra các nguyên tắc, các yêu cầu trên cơ sở thể chế, pháp luật và các văn bản dưới luật, làm phương tiện để phục vụ, thực thi công vụ. Trong nội bộ của bộ máy hành chính, TTHC là cách thức tổ chức sắp xếp, giải quyết công việc theo trình tự thực hiện của các cấp có thẩm quyền trong các cơ quan, bộ máy hành chính nhà nước để giải quyết các công việc cụ thể của cơ quan mình.
Trong mối quan hệ với đối tượng quản lý, TTHC được hiểu là quan hệ giữa các cơ quan nhà nước với công dân trong quá trình giải quyết công việc của dân theo yêu cầu bảo vệ quyền lợi của công dân và của nhà nước cũng như thực hiện đúng nghĩa vụ của các bên. Từ các quan điểm trên có thể hiểu TTHC là những quy định có tính nguyên tắc, yêu cầu, trình tự bắt buộc về thời gian, về không gian khi thực hiện một thẩm quyền nhất định của bộ máy nhà nước, là cách thức giải quyết công việc của các cơ quan nhà nước trong mối quan hệ với các cơ quan, tổ chức và cá nhân, công dân. Hay nói cách khác, trong các cơ quan nhà nước, TTHC là một quy phạm pháp luật, những nguyên tắc bắt buộc quy định về cách thức tổ chức, sắp xếp theo trình tự về thời gian, về không gian khi thực hiện một thẩm quyền nhất định của bộ máy nhà nước, là cách thức giải quyết 12 Luan van công việc của các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền trong mối quan hệ nội bộ của hành chính và giữa các cơ quan hành chính nhà nước với các tổ chức, cá nhân, công dân. Đặc điểm, vai trò của thủ tục hành chính 1.
Đặc điểm của thủ tục hành chính Thứ nhất, thủ tục hành chính được điều chỉnh bằng các quy phạm pháp luật được thực hiện bởi các chủ thể quản lý hành chính nhà nước. Quản lý hành chính nhà nước là một hệ thống logic trật tự theo những quy trình, thủ tục nhất định. Tuy nhiên, cũng có những trường hợp cá biệt có các hoạt động tác nghiệp trong nội bộ các cơ quan quản lý hành chính nhà nước được điều chỉnh bởi các nội quy nội bộ của đơn vị. Thủ tục trong phạm vi thẩm quyền do pháp luật quy định.
Xét ở góc độ quyền lực, thực hiện thủ tục hành chính là hoạt động sử dụng quyền lực nhà nước. Quyền lực nhà nước trong mọi trường hợp chỉ được sử dụng bởi những chủ thể do pháp luật quy định và nằm trong cơ cấu quyền lực nhà nước nói chung. Mỗi chủ thể chỉ sử dụng quyền lực trong giới hạn nhất định. Tương ứng với giới hạn thẩm quyền pháp luật trao cho, mỗi chủ thể có những phương tiện và điều kiện nhất định đảm bảo cho việc thực hiện thẩm quyền (điều kiện vật chất, nhân sự, bộ máy.
Do đó, các thủ tục được thực hiện không đúng thẩm quyền thì không những việc thực hiện thủ tục đó không hợp pháp mà hiệu quả quản lý cũng bị ảnh hưởng. Thủ tục hành chính phải được thực hiện đúng pháp luật. Về mặt lý thuyết, tất cả các thủ tục hành chính được pháp luật quy định đều là cần thiết và là quy trình hợp lý nhất để thực hiện các hoạt động quản lý trên thực tế.