Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH 1. Những vấn đề chung về thủ tục hành chính 1. Khái niệm thủ tục hành chính và đặc điểm: * Khái niệm: Theo cuốn Đại từ điển tiếng Việt, NXB Đại học quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh thủ tục là những việc cụ thể phải làm theo một trật tự quy định để tiến hành một công việc có tính chất chính thức. Cuốn từ điển chính tả Tiếng việt, NXB Từ điển Bách khoa thủ tục là thứ tự và cách thức làm việc theo một lề lối đã được quy định.
Từ điển Hán Việt, NXB Khoa học xã hội của Giáo sư Đào Duy Anh quan niệm rằng thủ tục là các trình tự và phương pháp làm việc. Với những quan niệm trên cho thấy thủ tục là hoạt động được thực hiện theo trình tự trước sau và cách thức từng bước với những quy định chặt chẽ, thống nhất; hay nói cách khác trình tự được xem là yếu tố quan trọng, không thể thiếu của thủ tục nói chung và TTHC nói riêng. Theo quy định của pháp luật và thực tiễn quản lý nhà nước ở nước ta, hoạt động chấp hành và điều hành (gọi là hoạt động hành pháp) của các cơ quan hành chính nhà nước được thực hiện phải tuân thủ theo pháp luật, theo quy định trình tự về thời gian và cách sử dụng thẩm quyền của từng cơ quan để giải quyết những công việc được giao nhằm đạt được mục tiêu quản lý đề ra. Đó là những thủ tục quản lý hành chính nhà nước, được gọi là TTHC.
Cuốn Đại từ điển tiếng việt của NXB Văn hóa thông tin năm 1998, TTHC là cách thức tiến hành một công việc với nội dung và trình tự nhất định theo quy định của cơ quan nhà nước. Giáo trình Luật Hành chính Việt 11 Luan van Nam của Đại học Luật Hà Nội quan niệm: “thủ tục hành chính là cách thức tổ chức thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước được quy định trong các quy phạm pháp luật hành chính, bao gồm trình tự, nội dung, mục đích, cách thức tiến hành các hoạt động cụ thể trong quá trình giải quyết các công việc của quản lý hành chính nhà nước”. Tại Khoản 1 Điều 1 Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 08/6/2010 của Chính phủ về kiểm soát TTHC quy định “TTHC là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức”. Quy định nêu trên có tính khái quát cao về TTHC.
Từ định nghĩa có tính khái quát đó, Khoản 2 Điều 8 Nghị định số 63/2010/NĐ-CP quy định một TTHC phải có 08 bộ phận cấu thành bắt buộc, gồm: Tên thủ tục; hồ sơ của thủ tục; trình tự thực hiện; cách thức thực hiện; thời hạn giải quyết; đối tượng thực hiện; cơ quan có thẩm quyền giải quyết; kết quả của thủ tục và 03 bộ phận cấu thành không bắt buộc gồm: yêu cầu, điều kiện; mẫu đơn, tờ khai; phí, lệ phí. Từ các khái niệm trên, có thể nhận thấy rằng TTHC là trình tự và cách thức do văn bản QPPL quy định để các cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền hành chính thực hiện những hoạt động cụ thể trong quá trình quản lý hành chính nhà nước, cung cấp dịch vụ công và thực hiện các giao dịch hành chính trong mối quan hệ nội bộ hành chính và mối quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước với tổ chức, công dân nhằm đảm bảo tính công bằng, nghiêm minh trong xã hội khi thực thi pháp luật. * Đặc điểm: Khác biệt với thủ tục lập pháp và thủ tục tố tụng tư pháp, thủ tục hành chính có những đặc điểm sau: 12 Luan van - Thứ nhất, TTHC được điều chỉnh bằng quy phạm thủ tục – là cơ sở pháp lý cho các cơ quan nhà nước thực hiện chức năng của mình. Thủ tục hành chính là một bộ phận cấu thành của hệ thống quy phạm thủ tục.
Hệ thống quy phạm thủ tục là toàn bộ các quy tắc pháp lý quy định về trình tự, trật tự thực hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong việc giải quyết công việc công việc nhà nước và thực hiện nghĩa vụ hành chính đối với các cơ quan nhà nước, tổ chức và công dân. Đó cũng chính là các hệ thống các nguyên tắc quản lý và điều hành bắt buộc các cơ quan nhà nước cũng như các công chức phải tuân theo trong giải quyết công việc thuộc thẩm quyền của mình. Là quy phạm thủ tục, TTHC có chức năng làm cho các quy phạm nội dung của luật pháp được thực hiện thuận lợi. Thiếu TTHC việc thực thi luật pháp sẽ gặp khó khăn, thậm chí không có khả năng đi vào đời sống thực tế.
Ví dụ: Nhà nước muốn thu thuế thì cần có thủ tục để người dân thực hiện việc nộp thuế. Còn muốn quản lý an toàn giao thông thì cần có thủ tục để hướng dẫn người dân tham gia giao thông tuân theo, v. Hoạt động quản lý chủ yếu là hoạt động áp dụng pháp luật mà ở đó, hành vi áp dụng pháp luật liên quan chủ yếu đến việc xác định tình trạng thực tế của vụ việc, lựa chọn quy phạm pháp luật tương ứng và ra quyết định về vụ việc đó. Các hành vi áp dụng pháp luật này được tiến hành theo những TTHC nhất định.
Như vậy nếu thiếu các thủ tục cần thiết thì quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia trọng hoạt động quản lý sẽ không được đảm bảo thực hiện. TTHC là một nhân tố bảo đảm cho sự hoạt động chặt chẽ, thuận lợi và đúng chức năng quản lý của cơ quan nhà nước, vì nó là chuẩn mực hành vi cho công dân và công chức nhà nước để họ tuân theo và thực hiện nghĩa vụ 13 Luan van của mình đối với nhà nước. Dựa vào các TTHC các công việc hành chính sẽ được xử lý và đạt được những hiệu quả pháp luật đúng như dự định. - Thứ hai, TTHC là trình tự thực hiện thẩm quyền trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Xét trong quá trình giải quyết công việc của các cơ quan hành chính nhà nước thì TTHC là cách thức, trình tự mà các cơ quan hành chính nhà nước áp dụng để giải quyết các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật. Trình tự này có thể từ dưới lên, từ cấp trên xuống mà cũng có những trình tự thực hiện song hành. Nói như vậy có nghĩa là TTHC được phân biệt với thủ tục lập pháp và thủ tục tố tụng pháp. Thủ tục lập pháp là trình tự, cách thức xây dựng Hiến pháp và ban hành luật thuộc thẩm quyền của cơ quan lập pháp; thủ tục tố tụng tư pháp thuộc thẩm quyền của cơ quan tư pháp liên quan đến những hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, định tội.
- Thứ ba, TTHC rất đa dạng và phức tạp. Tính đa dạng phức tạp được biểu hiện như sau: + Do nhiều cơ quan và công chức nhà nước thực hiện; + Quy định quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia mối quan hệ hành chính, trong đó bao gồm cả công việc của Nhà nước và công dân; + Việc quy định TTHC phải kết hợp với những khuôn mẫu ổn định tương đối và chặt chẽ với các biện pháp thích ứng cho từng loại công việc và từng loại đối tượng; + Nền hành chính nhà nước hiện nay đang chuyển từ hành chính cai quản sang hành chính phục vụ đã tác động mạnh mẽ vào TTHC; + Thực hiện chủ yếu ở công sở nhà nước, gắn liền với công tác văn thư và tổ chức ban hành, quản lý văn bản, giấy tờ; 14 Luan van + Do chủ thể cơ quan hành chính nhà nước xây dựng để giải quyết công việc nên phụ thuộc rất nhiều vào ý chí chủ quan của chủ thể ban hành. + Trong bối cảnh của quá trình hội nhập khu vực và quốc tế hiện nay, các thủ tục hành chính có yếu tố nước ngoài cần phải phù hợp với thông lệ quốc tế. - Thứ tư, TTHC có tính năng động hơn so với các quy phạm nội dung của luật hành chính, đòi hỏi phải thay đổi nhanh hơn để thích ứng và phù hợp với nhu cầu thực tế của đời sống xã hội.
Đây chính là yếu tố cần nhận thức đúng đắn giúp cho các nhà ban hành các quy định TTHC ban hành các quy định phù hợp với thực tế khách quan và tiến trình phát triển kinh tế xã hội. Vai trò của thủ tục hành chính TTHC có vai trò quan trọng trong đời sống xã hội, ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp và đời sống nhân dân. Thông qua TTHC, các cá nhân, tổ chức thực hiện được quyền lợi, nghĩa vụ của mình đồng thời các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Nếu không có TTHC thì mọi chính sách, chủ trương của Đảng, pháp luật của Nhà nước ban hành khó được thực thi; đồng thời còn là công cụ và phương tiện để đưa pháp luật vào đời sống.
Vai trò của TTHC được thể hiện qua những nội dung cơ bản sau: Thứ nhất, TTHC là cơ sở pháp lý quan trọng hình thành nên các hoạt động quản lý hành chính nhà nước, công cụ để các cơ quan nhà nước thực hiện chức năng quản lý hành chính. Ví dụ: công dân muốn kinh doanh dịch vụ Internet thì phải thực hiện đúng quy trình, thủ tục các bước Phòng Văn hóa – Thông tin mới thực hiện thủ tục cấp giấy phép kinh doanh; Nhà nước muốn thu Lệ phí trước bạ cần có thủ tục cụ thể để người dân thực hiện việc nộp Lệ 15 Luan van phí. Vì vậy, nếu thiếu các thủ tục cần thiết thì quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia trong hoạt động quản lý sẽ không thể thực hiện. Thứ hai, TTHC có vai trò quan trọng, là một trong 6 nội dung cơ bản của cải cách hành chính nhà nước, góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, và vì nhân dân.
Được thể hiện rất rõ tại các văn kiện của Đảng tại các Kỳ Đại hội như: Đại hội lần thứ VIII, Nghị quyết Hội nghị lần thứ III, Ban chấp hành Trung ương Đảng, khóa VIII, văn kiện Đại hội lần thứ IX điều có nội dung trọng tâm là cải cách hành chính, trong đó lấy cải cách thủ tục hành chính là nhiệm vụ trọng tâm.