Chương 1 Cơ sở lý luận về trách nhiệm pháp lý của công chức trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa việt nam 1. Khái niệm công chức và trách nhiệm pháp lý của công chức 1. Khái niệm công vụ ở mỗi giai đoạn lịch sử khác nhau, chế độ nhà nước khác nhau nền công vụ được quy định khác nhau do có những cách hiểu, quan niệm khác nhau. Phạm vi công vụ luôn phụ thuộc vào chế độ chính trị, xã hội và bản chất nhà nước.
Có thể khái quát các quan niệm khác nhau trong lịch sử về công vụ như sau: - Trong nhà nước phong kiến, công vụ được xem như một sứ mạng thiêng liêng cao cả và cũng là nơi quy tụ các lợi ích vật chất, quyền thế về tinh thần đối với nhân dân. Việc tuân thủ mệnh lệnh của nhà vua tức là thực thi bổn phận công vụ. Do đó, công vụ xét cho cùng là chế độ phục vụ nhà vua. - Trong nhà nước tư sản, công vụ xét về bản chất là sự phục vụ cho quyền lực công.
Nền công vụ việc làm (chức vụ) không tạo ra sự ổn định cần thiết cho nền hành chính, đội ngũ công chức không có tính liên tục và kế thừa. Tuy vậy, nền công vụ này rất năng động và có hiệu suất cao, do tận dụng được hết mọi khả năng của người công chức. - Đối với các nước đang phát triển, mới giành được độc lập, nền công vụ ở các nước này thường mang đặc trưng hỗn hợp, chịu ảnh hưởng từ nhiều nền công vụ khác, công vụ phong kiến, công vụ chức nghiệp, công vụ việc làm, cũng như bản sắc riêng của quốc gia đó. Nền công vụ chưa được định hình, thường nghiêng về mô hình công vụ nước nào nó chịu ảnh hưởng nhiều nhất, thông thường là nước cai trị trước kia.
9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com - Trong nhà nước xã hội chủ nghĩa trước đây, có ý kiến cho rằng tồn tại một nền công vụ riêng, với đặc trưng của hệ thống chính trị xã hội chủ nghĩa trong đó Đảng cộng sản giữ vai trò lãnh đạo. Đội ngũ nhân sự trong tổ chức Đảng cũng như trong Nhà nước đều do Đảng bố trí sắp xếp, quản lý, cùng hưởng quy chế pháp lý chung với các đối tượng cán bộ Đảng, tổ chức xã hội. Cán bộ, đặc biệt là cán bộ lãnh đạo, có thể được điều động theo nhu cầu công tác từ ngành này sang ngành khác, từ trung ương đến địa phương, từ tổ chức Đảng, tổ chức xã hội sang cơ quan nhà nước và ngược lại. Do vậy, không tạo ra sự ổn định và tính chuyên nghiệp của nền công vụ, người công chức không tích lũy được kinh nghiệm, không thích nghi với công việc.
Chúng tôi cho rằng, mô hình công vụ xã hội chủ nghĩa, chưa phải là một mô hình công vụ độc lập vì bản thân nó có nhiều yếu tố tiếp thu của mô hình chức nghiệp và mô hình việc làm. Ví dụ, vừa phân chia công chức theo ngạch, bậc vừa có hệ thống lương chức vụ. Pháp luật của một số nước trên thế giới cho rằng, công vụ có nội dung bao gồm việc thực hiện các hoạt động của nhà nước trong các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, y tế, giáo dục, an ninh, quốc phòng nhằm thỏa mãn nhu cầu chung của xã hội trên cơ sở đường lối chính trị đã hoạch định. Tất cả những hoạt động của nhà nước đều nhằm mục đích phục vụ nhân dân, thi hành pháp luật, đưa pháp luật vào đời sống để bảo đảm trật tự, kỷ cương xã hội.
Mặt khác, các luật đều được cụ thể hóa bằng quyết định quản lý nhà nước. Việc thi hành các quyết định quản lý nhà nước và tiến hành những hoạt động về quản lý công chức, quản lý ngân sách, quản lý tài sản là để thực hiện các công việc nói trên. Vậy, công vụ là hoạt động phục vụ công việc nhà nước, được bảo đảm bằng quyền lực nhà nước và nhằm sử dụng quyền lực đó để thực hiện các nhiệm vụ quản lý của nhà nước.TS Nguyễn Cửu Việt, ở nước ta hoạt động do các cán bộ, công chức, viên chức trong bộ máy của Nhà nước, Đảng, các tổ chức chính trị - xã hội và nhiều tổ chức xã hội khác thực hiện, thực chất đều là hoạt động phục 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com vụ lợi ích công; đa phần trong số đó có tính chuyên nghiệp, thường xuyên và được bảo đảm bằng ngân sách nhà nước. Như vậy, có thể nói rằng, đây là hoạt động "công vụ" với nghĩa đúng của từ.
Tuy nhiên, trên cơ sở ý nghĩa khoa học và thực tiễn quy định pháp lý về vấn đề này, khái niệm công vụ có thể được hiểu là hoạt động của các công chức, viên chức trong cơ quan, đơn vị sự nghiệp của nhà nước và lực lượng vũ trang. Luật cán bộ, công chức năm 2008 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2010 chưa nêu ra khái niệm công vụ mà chỉ có quy định hoạt động công vụ của cán bộ, công chức. Điều 2 Luật cán bộ công chức quy định: "Hoạt động công vụ của cán bộ, công chức là việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ công chức theo quy định của Luật này và các quy định khác có liên quan". Khái niệm "công vụ" trong pháp luật hiện hành chưa có định nghĩa chính thức và nội hàm của khái niệm này còn có sự biến động, chúng ta vẫn có thể nhận thấy (qua nội dung Luật cán bộ, công chức năm 2008), công vụ có những đặc điểm chính sau đây: Một là, "công vụ" trước hết là hoạt động có tính chất phục vụ.
Hai là, hoạt động công vụ có tính chuyên nghiệp. Ba là, nó có thể không trực tiếp làm ra của cải vật chất cho xã hội nhưng bảo đảm các điều kiện, hỗ trợ, tổ chức quản lý hoạt động sản xuất của cải vật chất. Bốn là, hoạt động công vụ nhà nước được bảo đảm bằng ngân sách nhà nước. Những đặc điểm này xác định hoạt động công vụ nhà nước như một dạng hoạt động riêng biệt, khác những dạng hoạt động sản xuất như hoạt động của công nhân và nông dân.
Từ những phân tích nêu trên, bước đầu có thể đưa ra định nghĩa công vụ như sau: Công vụ là một loại lao động mang tính phục vụ, tính quyền lực 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com và pháp lý được thực thi bởi đội ngũ cán bộ, công chức nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước trong quá trình quản lý toàn diện các mặt hoạt động của đời sống xã hội. Khái niệm công chức ở nước ta, phạm trù công chức không chỉ giới hạn trong phạm vi những người thuộc nền hành chính nhà nước, mà còn nằm cả trong hệ thống chính trị. Theo pháp luật hiện hành đồng thời tồn tại ba khái niệm "cán bộ", "viên chức" và "công chức". Các "cán bộ", "công chức", "viên chức" mà pháp luật nói chung và các văn bản luật hành chính nói riêng điều chỉnh, không chỉ làm việc trong bộ máy nhà nước, mà cả trong các cơ quan của các tổ chức xã hội (bao gồm cả tổ chức chính trị - Đảng, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp).
Đây là một nét đặc thù xuất phát từ chế độ chính trị của nước ta. Thực hiện Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ VII và Nghị quyết Hội nghị đại biểu toàn quốc giữa nhiệm kỳ khóa VII, từ giữa năm 1993 công việc xây dựng dự án Pháp lệnh cán bộ công chức được tiến hành khẩn trương. Một trong những nội dung khó khăn và phức tạp nhất là xác định phạm vi khái niệm công chức Việt Nam gồm những ai, họ phải hội tụ đủ những tiêu chí nào. Khi cho ý kiến chỉ đạo về dự án Pháp lệnh Công chức do Ban cán sự Đảng Chính phủ trình Bộ Chính trị ngày 25 tháng 8 năm 1995, Bộ Chính trị Trung ương Đảng đã chỉ rõ: ở nước ta, sự hình thành đội ngũ cán bộ, viên chức có đặc điểm khác các nước.
Cán bộ làm việc trong các cơ quan nhà nước, Đảng và đoàn thể là một khối thống nhất trong hệ thống chính trị do Đảng lãnh đạo. Bởi vậy, cần có một pháp lệnh có phạm vi điều chỉnh chung đối với cán bộ trong toàn bộ hệ thống chính trị bao gồm: các công chức nhà nước (trong đó có công chức làm việc ở các cơ quan quân đội, cảnh sát, an ninh,.), cán bộ làm việc chuyên trách trong các cơ quan Đảng, đoàn thể. 12 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Tiếp thu tinh thần chỉ đạo trên của Bộ Chính trị, tại Pháp lệnh cán bộ công chức đã nêu ra khái niệm cán bộ công chức một cách chung chung, chưa có sự phân biệt rõ về cán bộ, công chức. Chỉ đến khi Luật cán bộ công chức năm 2008 ra đời và có hiệu lực từ ngày 01/01/2010 thì cán bộ, công chức mới được định nghĩa riêng biệt và có sự phân biệt rõ.
Tại Điều 4 Luật cán bộ, công chức năm đã đưa ra định nghĩa riêng cho từng khái niệm "cán bộ", "công chức", tại Điều 4 quy định về cán bộ, công chức: 1. Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vụ sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật.