Tổng quan nghiên cứu

Trong giai đoạn 2011-2015, tổng nguồn vốn đầu tư phát triển toàn xã hội tại huyện Hoằng Hóa đạt 15.011 tỷ đồng, trong đó nguồn vốn từ ngân sách nhà nước các cấp chiếm 32,24% (tương đương 4.840 tỷ đồng). Ngân sách cấp huyện đóng vai trò là công cụ kinh tế vĩ mô nòng cốt, đảm bảo phương tiện vật chất duy trì bộ máy hành chính và thúc đẩy kinh tế - xã hội tại 43 đơn vị hành chính cơ sở gồm 1 thị trấn Bút Sơn và 42 xã với quy mô dân số 222.830 người. Tuy nhiên, công tác điều hành tài chính công tại địa phương bộc lộ nhiều điểm nghẽn khi giá trị quyết toán chi thực tế hàng năm luôn vượt dự toán được duyệt từ 20,4% đến 60,9%, cùng với tình trạng phân bổ vốn đầu tư xây dựng cơ bản còn phân tán, dàn trải.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm là giải quyết mâu thuẫn giữa nhu cầu chi tiêu công ngày càng gia tăng cho các mục tiêu an sinh, hạ tầng với giới hạn nguồn thu ngân sách địa phương, nhằm ngăn ngừa thất thoát, lãng phí và nợ đọng xây dựng cơ bản. Mục tiêu nghiên cứu cụ thể bao gồm: hệ thống hóa cơ sở khoa học về quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện; phân tích toàn diện thực trạng công tác lập dự toán, chấp hành dự toán, kiểm soát và quyết toán chi ngân sách huyện Hoằng Hóa giai đoạn 2011-2016; từ đó đề xuất hệ thống giải pháp tài khóa giai đoạn 2017-2020.

Ý nghĩa của nghiên cứu thể hiện qua việc cung cấp luận cứ thực tiễn để chuẩn hóa quy trình phân bổ vốn, hướng tới kiểm soát độ lệch dự toán dưới 10%, quản lý chặt chẽ 100% danh mục vốn đầu tư công và duy trì tốc độ tăng trưởng giá trị sản xuất bình quân của huyện ở mức 18,57%/năm.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng Lý thuyết phân cấp tài khóa (Fiscal Decentralization Theory) và Lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại (Public Financial Management). Theo đó, ngân sách cấp huyện là một cấp ngân sách trung gian thuộc hệ thống ngân sách địa phương, có nguồn thu và nhiệm vụ chi độc lập tương đối, gắn kết trực tiếp giữa quyền hạn tự chủ tài khóa với trách nhiệm giải trình của chính quyền cơ sở.

Khung phân tích tập trung vào các khái niệm cốt lõi: Quản lý chi ngân sách cấp huyện, Chi đầu tư phát triển, Chi thường xuyên, và Chu trình ngân sách khép kín qua 3 giai đoạn: lập dự toán, chấp hành dự toán và quyết toán ngân sách. Các tiêu chí đánh giá chất lượng quản lý chi được xác lập gồm: tính hiệu lực (hoàn thành 100% mục tiêu phát triển), tính hiệu quả (tối ưu hóa chi phí đầu vào), tính bền vững (đảm bảo cân đối thu chi dài hạn) và tính phù hợp (tuân thủ Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 và năm 2015). Quá trình quản lý quán triệt nguyên tắc chi trả trực tiếp qua Kho bạc Nhà nước, tiết kiệm và quản lý theo dự toán được phê chuẩn.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp chọn mẫu chủ đích (purposive sampling) với cỡ mẫu khảo sát trực tiếp gồm 11 cán bộ, chuyên viên Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện Hoằng Hóa (đạt tỷ lệ 100% nhân sự chuyên môn của phòng), 11 lãnh đạo và giao dịch viên Kho bạc Nhà nước huyện Hoằng Hóa, cùng mẫu đại diện 43 kế toán ngân sách xã, thị trấn và 132 kế toán trưởng khối đơn vị trường học (43 trường mầm non, 44 trường tiểu học, 43 trường THCS).

Nguồn dữ liệu thứ cấp được trích xuất từ 6 báo cáo quyết toán ngân sách huyện Hoằng Hóa giai đoạn 2011-2016, hệ thống 18 bảng số liệu thống kê tài chính chuyên ngành, Báo cáo chính trị Đại hội Đảng bộ huyện lần thứ XXV-XXVI và các chỉ tiêu kinh tế - xã hội địa phương.

Phương pháp phân tích chủ đạo là phân tích so sánh chuỗi thời gian (time-series analysis), thống kê mô tả, phỏng vấn sâu và nghiên cứu tình huống thực địa. Lý do lựa chọn phương pháp này là vì việc so sánh chỉ số thực hiện trên kế hoạch (TH/KH) qua 6 năm liên tiếp cho phép lượng hóa chính xác sai lệch trong dự báo ngân sách, làm rõ nguyên nhân chủ quan và khách quan trong từng khâu quản lý chi tiêu công.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, công tác lập dự toán chi ngân sách chưa bao quát hết các yếu tố biến động thực tế, dẫn đến chỉ tiêu kế hoạch giao đầu năm thấp hơn nhiều so với giá trị thực hiện. Trong suốt giai đoạn 2011-2016, tỷ lệ quyết toán chi so với dự toán (QT/DT) luôn vượt kế hoạch từ 120,4% đến 160,9%. Điển hình năm 2011, dự toán giao là 307.627,8 triệu đồng nhưng giá trị thực hiện đạt tới 445.136,3 triệu đồng (đạt 144,7% kế hoạch); năm 2012 tỷ lệ này đạt mức kỷ lục 160,9%.

Thứ hai, chi đầu tư phát triển có mức độ biến động đột biến và phân bổ vốn dàn trải. Năm 2013, giá trị thực hiện chi đầu tư phát triển đạt 41.430 triệu đồng, bằng 425,4% kế hoạch giao (14.470 triệu đồng); năm 2015 đạt mức tăng vọt 627,0% so với kế hoạch ban đầu. Tình trạng phân bổ vốn bị chia nhỏ cho quá nhiều danh mục công trình, có dự án tổng mức đầu tư trên 4.000 triệu đồng nhưng mỗi năm chỉ được bố trí 100 triệu đồng, gây kéo dài thời gian thi công và phát sinh nợ đọng xây dựng cơ bản.

Thứ ba, chi thường xuyên chiếm tỷ trọng chi phối trong cơ cấu chi ngân sách huyện và liên tục gia tăng. Năm 2011, quyết toán chi thường xuyên đạt 273.981 triệu đồng (vượt 30,7% dự toán), đến năm 2012 tăng lên 380.324 triệu đồng (vượt 44,2% dự toán). Năm 2016, tỷ lệ thực hiện chi thường xuyên tiếp tục ở mức 126,3% so với dự toán, tập trung chủ yếu vào sự nghiệp giáo dục - đào tạo, y tế và quản lý hành chính nhà nước.

Thứ tư, công tác tổ chức bộ máy có ưu điểm về trình độ chuyên môn với 100% cán bộ quản lý tài chính có trình độ đại học trở lên, song quy trình phối hợp liên ngành còn thiếu tính chủ động. Thời gian chuẩn bị lập dự toán rất ngắn (thường chỉ khoảng 1 tháng), dẫn đến việc phải điều chỉnh, bổ sung dự toán nhiều lần trong năm tài chính.

Thảo luận kết quả

Sự chênh lệch lớn giữa dự toán và quyết toán xuất phát từ cả nguyên nhân khách quan lẫn chủ quan. Về khách quan, tác động của suy thoái kinh tế và biến động giá cả nguyên vật liệu trong giai đoạn 2011-2015 làm tăng chi phí xây dựng hạ tầng. Về chủ quan, việc đánh giá nguồn thu trên địa bàn 43 xã chưa sát, cùng với áp lực phải cấp vốn đột xuất cho các công trình trọng điểm như tuyến đường 22m-28m ra Khu du lịch Hải Tiến (năm 2012 phải điều chỉnh bổ sung thêm 2.000 triệu đồng giữa kỳ họp Hội đồng nhân dân).

Dữ liệu nghiên cứu được biểu diễn trực quan qua bảng tổng hợp chi ngân sách và biểu đồ so sánh cơ cấu chi qua từng năm. Biểu đồ cột thể hiện tỷ lệ thực hiện chi đầu tư luôn vượt xa chi thường xuyên phản ánh nhu cầu hiện đại hóa hạ tầng rất lớn của huyện ven biển. So với một số nghiên cứu tại các huyện lân cận trong tỉnh Thanh Hóa, Hoằng Hóa có tốc độ tăng trưởng kinh tế nhanh hơn (bình quân 18,57%/năm, thu nhập bình quân đầu người tăng từ 10,8 triệu đồng năm 2010 lên 21 triệu đồng năm 2015), nhưng tính kỷ luật tài khóa trong chấp hành dự toán cần được siết chặt hơn để tránh rủi ro ngân quỹ.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, nâng cao chất lượng công tác lập dự toán chi ngân sách. Ủy ban nhân dân huyện Hoằng Hóa và Phòng Tài chính - Kế hoạch cần kéo dài thời gian khảo sát, lập dự toán từ 30 ngày lên 60 ngày trước kỳ họp Hội đồng nhân dân; ứng dụng phương pháp lập ngân sách theo kết quả đầu ra và dự báo tài khóa trung hạn 3 năm, hướng tới mục tiêu giảm sai lệch dự toán chi hàng năm xuống dưới mức 10% trong giai đoạn 2017-2020.

Thứ hai, tái cơ cấu và siết chặt quy trình phân bổ vốn đầu tư xây dựng cơ bản. Phòng Tài chính - Kế hoạch cần tham mưu phân bổ tối thiểu 80% nguồn vốn đầu tư công hàng năm cho các dự án chuyển tiếp và công trình trọng điểm, kiên quyết chấm dứt bố trí vốn dàn trải dưới 15% tổng mức đầu tư cho các dự án trên 4.000 triệu đồng; xử lý dứt điểm 100% nợ đọng xây dựng cơ bản trước năm 2020.

Thứ ba, tăng cường hiệu lực kiểm soát chi thường xuyên qua Kho bạc Nhà nước. Kho bạc Nhà nước huyện Hoằng Hóa phối hợp chặt chẽ với các đơn vị thụ hưởng thực hiện kiểm soát cam kết chi theo định mức kinh tế - kỹ thuật; đẩy mạnh dịch vụ công trực tuyến và thanh toán không dùng tiền mặt, thực hiện mục tiêu tiết kiệm tối thiểu 10% chi thường xuyên cơ quan hành chính nhà nước.

Thứ tư, hoàn thiện công tác thẩm định và quyết toán ngân sách. Phòng Tài chính - Kế hoạch tăng cường thanh tra tài chính định kỳ tại 43 xã, thị trấn và 132 đơn vị trường học; rút ngắn thời gian thẩm tra quyết toán năm xuống dưới 45 ngày sau khi kết thúc niên độ kế toán; kiên quyết xuất toán 100% các khoản chi sai chế độ, định mức.

Thứ năm, kiến nghị Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa và Trung ương sớm hoàn thiện quy chế phân cấp nguồn thu 100% từ tiền cấp quyền sử dụng đất và phí bảo vệ môi trường cho cấp huyện, giúp địa phương chủ động nguồn lực cân đối ngân sách.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Thứ nhất, cán bộ quản lý tài chính - kế toán tại các cơ quan hành chính cấp huyện và 43 xã, thị trấn: Tài liệu cung cấp cẩm nang thực tiễn về kỹ năng lập dự toán chi tiết, quy trình luân chuyển chứng từ thanh toán qua Kho bạc Nhà nước và phương pháp xử lý số liệu quyết toán ngân sách hàng năm.

Thứ hai, lãnh đạo Ủy ban nhân dân và đại biểu Hội đồng nhân dân cấp huyện: Luận văn cung cấp cơ sở khoa học và bằng chứng thực nghiệm từ chuỗi số liệu 6 năm (2011-2016) để ban hành các nghị quyết phê chuẩn dự toán, phân bổ vốn đầu tư công trung hạn 2017-2020 đúng trọng tâm phát triển kinh tế.

Thứ ba, chuyên viên kiểm soát chi tại hệ thống Kho bạc Nhà nước cấp huyện: Đây là tài liệu tham khảo giá trị để chuẩn hóa quy trình thẩm tra hồ sơ giải ngân vốn đầu tư xây dựng cơ bản, nâng cao năng lực giám sát tính hợp pháp của các khoản chi tiêu công.

Thứ tư, giảng viên, học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Tài chính - Ngân hàng, Quản lý công: Công trình là nghiên cứu điển hình về quản trị tài chính địa phương, cung cấp phương pháp luận phân tích thực chứng và hệ thống 18 bảng biểu dữ liệu chi tiết phục vụ học tập, nghiên cứu học thuật.

Câu hỏi thường gặp

Nguyên nhân căn bản khiến chi ngân sách huyện Hoằng Hóa luôn vượt dự toán trong giai đoạn 2011-2016 là gì?
Nguyên nhân chính do công tác dự báo nguồn thu - chi đầu năm chưa bao quát hết tốc độ tăng trưởng kinh tế địa phương; thời gian chuẩn bị lập dự toán chỉ có 1 tháng; đồng thời trong năm phát sinh nhiều khoản chi cấp bách về hạ tầng du lịch như việc bổ sung 2.000 triệu đồng cho đường Hải Tiến.

Thực trạng phân bổ vốn đầu tư xây dựng cơ bản tại huyện Hoằng Hóa bộc lộ hạn chế nào lớn nhất?
Hạn chế lớn nhất là tình trạng phân bổ vốn dàn trải cho quá nhiều danh mục công trình. Có những dự án tổng mức đầu tư trên 4.000 triệu đồng nhưng chỉ được bố trí 100 triệu đồng/năm, dẫn đến tiến độ thi công bị kéo dài và tỷ lệ thực hiện chi đầu tư năm 2015 vượt tới 627% so với kế hoạch ban đầu.

Trình độ chuyên môn của bộ máy quản lý ngân sách huyện Hoằng Hóa có đáp ứng yêu cầu công việc không?
Bộ máy quản lý có chất lượng chuyên môn cao với 11 cán bộ Phòng Tài chính - Kế hoạch và 11 cán bộ Kho bạc Nhà nước huyện 100% đạt trình độ đại học và trên đại học, trực tiếp quản lý và hướng dẫn tài chính cho 43 xã, thị trấn cùng 132 đơn vị sự nghiệp giáo dục trên địa bàn.

Cơ cấu chi thường xuyên của huyện Hoằng Hóa tập trung nhiều nhất vào lĩnh vực nào?
Chi thường xuyên chiếm tỷ trọng lớn nhất, tăng từ 273.981 triệu đồng năm 2011 lên 380.324 triệu đồng năm 2012, trong đó tập trung ưu tiên cho sự nghiệp giáo dục - đào tạo (đạt mục tiêu 100% phòng học kiên cố hóa, cao tầng), y tế dự phòng và an ninh quốc phòng địa phương.

Giải pháp nào được đề xuất để giải quyết dứt điểm nợ đọng xây dựng cơ bản giai đoạn 2017-2020?
Tác giả đề xuất dành tối thiểu 80% vốn đầu tư công hàng năm để ưu tiên thanh toán dứt điểm nợ đọng cho các công trình đã hoàn thành, thực hiện cơ chế điều chuyển vốn giữa năm đối với các dự án chậm giải ngân và chỉ phê duyệt dự án mới khi đã xác định rõ nguồn vốn.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện cơ sở khoa học và thực tiễn về quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện qua chuỗi số liệu thực chứng 6 năm liên tục (2011-2016) tại huyện Hoằng Hóa với tổng chi ngân sách đạt từ 307.627 triệu đồng đến hơn 467.669 triệu đồng/năm.
  • Nghiên cứu chỉ rõ các tồn tại cốt lõi: dự toán lập thấp so với thực hiện (tỷ lệ QT/DT vượt từ 20,4% đến 60,9%), phân bổ vốn đầu tư xây dựng cơ bản dàn trải, chi thường xuyên tăng cao và thời gian lập kế hoạch tài khóa còn hạn chế.
  • Đóng góp hệ thống 5 nhóm giải pháp đồng bộ: đổi mới phương pháp lập dự toán trung hạn, tái cơ cấu vốn đầu tư công, tăng cường kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước, nâng cao chất lượng thẩm định quyết toán và hoàn thiện phân cấp nguồn thu.
  • Xác định lộ trình triển khai cụ thể cho giai đoạn 2017-2020, gắn kết công tác quản trị tài chính với mục tiêu tăng trưởng giá trị sản xuất 18,57%/năm và giảm tỷ lệ hộ nghèo 2,34%/năm.
  • Công trình là tài liệu tham khảo thực tiễn chuẩn mực cho các nhà quản lý tài chính địa phương và các nhà nghiên cứu trong lĩnh vực tài chính công.

Hãy chủ động áp dụng các giải pháp chuẩn hóa quy trình lập dự toán và kiểm soát chi ngân sách địa phương ngay hôm nay để nâng cao hiệu lực sử dụng vốn công và thúc đẩy kinh tế huyện phát triển bền vững!