phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo. Chƣơng 1 Cơ sở lý luận, pháp lý về tổ chức, hoạt động của chính quyền thành phố trực thuộc tỉnh. Chƣơng 2 Thực trạng tổ chức, hoạt động của thành phố Vĩnh Yên tỉnh Vĩnh Phúc Chƣơng 3 Quan điểm giải pháp hoàn thiện tổ chức, hoạt động bộ máy chính quyền thành phố Vĩnh Yên, tỉnh Vĩnh Phúc hiện nay 7 Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN, PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TỈNH 1.1NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TỔ CHỨC HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG 1.1 Khái niệm chính quyền địa phƣơng Trƣớc khi có Hiến pháp 2013 ở Việt Nam, nội hàm của khái niệm CQĐP đƣợc hiểu về cơ bản theo hai nghĩa: -Theo nghĩa hẹp (theo cách hiểu thông thường): Chính quyền địa phƣơng (CQĐP) bao gồm Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ ban nhân dân (UBND). Trong tổ chức bộ máy nhà nƣớc ta, HĐND và UBND đƣợc tổ chức ở cả 3 cấp hành chính là Tỉnh - Huyện - Xã.
Quan niệm này bắt nguồn từ thực tiễn pháp luật về tổ chức và hoạt động của CQĐP ở nƣớc ta trong những năm đầu sau Cách mạng tháng Tám (1945): Hiến pháp và pháp luật nƣớc ta khi quy định về CQĐP thƣờng đề cập 2 cơ quan là: HĐND và UBHC (UBND). Từ tên chƣơng của các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và 1992 đến tên của các Luật về tổ chức CQĐP (trừ Luật năm 1958), CQĐP thường được hiểu chủ yếu và trước hết gồm 2 cơ quan là HĐND và UBND hoặc Uỷ ban hành chính (UBHC). - Theo nghĩa rộng, chính quyền địa phương là cơ quan tổ chức chính quyền ở địa phƣơng không bao gồm Tòa án, Viện kiểm sát (là những cơ quan thực hiện quyền tƣ pháp). Ngoài ra, cũng không bao gồm các cơ quan của các Bộ, Ngành trung ƣơng đóng ở địa phƣơng (công an, quân sự, hải quan, thuế…) vì những cơ quan này là của các Bộ ngành trung ƣơng đặt ở địa phƣơng, do các cơ quan Bộ, ngành ở trung ƣơng thành lập, bổ nhiệm, thủ trƣởng các cơ quan này và trực tiếp chỉ đạo hoạt động của chúng [47] Hiện nay về mặt chính thức, CQĐP đƣợc ghi nhận trong Chƣơng IX của Hiến pháp 2013.
Theo đó, “CQĐP là chính quyền được tổ chức ở các đơn vị hành chính của Việt Nam” (Điều 111) và tại Điều 110 thì qui định “Các đơn vị hành chính của nước ta bao gồm: Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; huyện, quận, 8 thị xã, thành phố thuộc tỉnh, đơn vị hành chính tương đương; xã, phường, thị trấn và ở đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt”. Cụ thể hóa qui định của Hiến pháp, Luật Tổ chức CQĐP đã xác định “Chính quyền địa phương là hệ thống các cơ quan thực hiện quản lý nhà nước nhằm quản lý mọi mặt của đời sống xã hội và làm nghĩa vụ chung với cả nước trên một đơn vị hành chính, do nhân dân địa phương bầu ra hoặc do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập (Điều 2 luật TCCQĐP, 2015). Nhƣ vậy với khái niệm này,CQĐP bao gồm cấp CQĐP và cả nhƣng nơi không có cấp CQĐP (nơi không tổ chức HĐND – gọi là CQĐP không hoàn chỉnh). Nhƣ vậy, theo Hiến pháp hiện hành thì có thể hiểu CQĐP theo các cách hiểu sau: - Ở mỗi đơn vị hành chính cũng có thể đƣợc coi là CQĐP, có điều qui chế có khác nhau.
Bởi theo Điều 111 của Hiến pháp 2013 thì chỉ qui định “CQĐP là chính quyền được tổ chức ở các đơn vị hành chính của Việt Nam”. Qui định này cho phép hiểu ở đơn vị hành chính đƣợc tổ chức chính quyền địa phƣơng và ở đây có hai loại chính quyền địa phƣơng: CQĐP hoàn chỉnh và CQĐP không hoàn chỉnh; - CQĐP cũng đƣợc hiểu là chính quyền đƣợc tổ chức ở tất cả các đơn vị hành chính đó (theo nghĩa rộng nhất). Nghĩa là CQĐP là chính quyền đƣợc tổ chức ở tất cả những nơi đó gọi chung là CQĐP. Điều này cho phép hiểu có hai loại chính quyền: chính quyền trung ƣơng và chính quyền địa phƣơng.
Chính quyền địa phƣơng là loại chính quyền đƣợc thiết lập cấp dƣới - các đơn vị hành chính của đất nƣớc; - Có thể CQĐP không có ở đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt vì thực chất chính quyền địa phƣơng theo Hiến pháp đƣợc tổ chức ở các đơn vị hành chính (Điều 111) trong khi đó đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt thì chắc chắn không phải là đơn vị hành chính [34] Nhƣ vậy, mặc dù còn nhiều tranh luận về thuật ngữ CQĐP theo Hiến pháp 2013, nhƣng về cơ bản Hiến pháp này cũng đã cho phép hiểu một cách linh hoạt về tổ chức CQĐP địa phƣơng ở nƣớc ta.1 Tính chất đặc điểm của chính quyền địa phƣơng Quyền lực nhà nƣớc về bản chất là thống nhất, không có sự phân chia, dù cho là kiểu nhà nƣớc nào và đƣợc tổ chức theo hình thức liên bang hay đơn nhất, theo nguyên tắc phân quyền hay tập quyền, đƣợc phân cấp quản lý theo hình thức phân quyền, tản quyền hay tập quyền. Nhƣng nhà nƣớc nào cũng phân chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính để quản lý, và do đó chính quyền nhà nƣớc phải thiết kế tƣơng ứng với các đơn vị hành chính lãnh thổ đẻ quản lý, từ đó dẫn đến khái niệm chính quyền Trung ƣơng và chính quyền địa phƣơng. Nhƣ vậy, khi nói đến chính quyền Trung ƣơng và chính quyền địa phƣơng là nói đến phạm vi, quyền hạn giữa bộ máy cơ quan nhà nƣớc ở trung ƣơng với bộ máy cơ quan chính quyền địa phƣơng. Tính thống nhất của quyền lực nhà nƣớc về phƣơng diện cấu trúc hành chính lãnh thổ đòi hỏi bộ máy nhà nƣớc phải đƣợc tổ chức theo một hệ thống, thống nhất đảm bảo tính liên thông của quyền lực từ trung ƣơng xuống địa phƣơng.
Trong quan hệ quyền lực theo đơn vị hành chính lãnh thổ, quyền lực nhà nƣớc phải đƣợc xác định theo từng cấp đơn vị hành chính lãnh thổ theo các mục tiêu, mức độ phân cấp, phân quyền giữa trung ƣơng và địa phƣơng, giữa các cấp hành chính lãnh thổ khác nhau trong một quốc gia. Mặt khác yêu cầu của tổ chức quyền lực nhà nƣớc trong một nhà nƣớc pháp quyền. Quyền lực không chỉ thống nhất mà còn phải đảm bảo các yêu cầu cấp dƣới phụ thuộc cấp trên, chịu trách nhiệm trƣớc cấp trên, vừa phải đảm bảo tính độc lập tự chủ của cơ cấu mỗi chính quyền trong mỗi cấp hành chính lãnh thổ. Bộ máy chính quyền địa phƣơng vừa là một hình thức tổ chức thể hiện quyền lực nhà nƣớc là thống nhất ở địa phƣơng, vừa là hình thức tổ chức các cộng đồng dân cƣ trong mỗi cấp hành chính - lãnh thổ để thực hiện quyền làm chủ của bản thân mình.
Nhƣ vậy xét về tính chất của chính quyền địa phƣơng đƣợc nhìn nhận theo hai phƣơng diện có gắn bó với nhau. Chính quyền địa phƣơng với ý nghĩa là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, tức là trong quan hệ quyền lực của nhà nƣớc thống nhất, chính quyền địa 10 phƣơng là một bộ phận trong một hệ thống cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng. Sự khác nhau giữa nội hàm và ý nghĩa của tập hợp từ “ ở địa phương” và “ của điạ phương” là khác nhau rất cơ bản, vì thế cần đƣợc quán triệt hiểu sâu sắc hơn quan điểm về tính thống nhất của quyền lực nhà nƣớc. mặt khác căn cứ vào hiến pháp và luật tổ chức chính quyền địa phƣơng về vị trí, chức năng thẩm quyền của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp, có thể thấy rằng hoạt động của chính quyền địa phƣơng xét trên bình diện thực thi quyền lực và loại hoạt động mang tính chấp hành.
Chính quyền địa phƣơng không chỉ đại diện cho quyền lực nhà nƣớc ở địa ở địa phƣơng mà còn đại diện cho lợi ích, ý chí nguyện vọng của các cộng đồng dân cƣ trong một phạm vi lãnh thổ. Vì vậy chính quyền địa phƣơng ở mỗi cấp còn là hình thức tổ chức thực hành dân chủ nhân dân của mỗi địa phƣơng và thật sự là một tổ chức của nhân dân, do nhân, vì nhân dân trong mỗi phạm vi lãnh thổ cụ thể. Do đó, việc tổ chức và vận hành chính quyền địa phƣơng ở mỗi cấp phải căn cứ vào đặc điểm phạm vi và nhu cầu, khả năng thực hành dân chủ của các cộng đồng dân cƣ trên địa bàn. Chính quyền đại phƣơng với tƣ cách là hình thức thực hiện dân chủ của nhân dân trong từng cấp hành chính – lãnh thổ mới đại diện đƣợc quyền lợi, ý chí nguyện vọng của ngƣời dân, sâu sát gắn bó ngƣời dân, phục vụ đúng kịp thời các yêu cầu của ngƣời dân và chịu sự giám sát thực tế của ngƣời dân.
Để đảm bảo đƣợc yêu cầu này chính quyền địa phƣơng phải đƣợc giao tự chủ ở mức độ cần thiết có thể đọc lập giải quyết các công việc, các nhu cầu xác thực của từng địa phƣơng, của từng cộng đồng dân cƣ. Trong ý nghĩa này lịch sử phát triển của các mô hình chính quyền địa phƣơng tên thế giới đã chỉ ra nhiều dạng thức khác nhau của chế độ tự quản địa phƣơng. Tính tự quản của chính quyền địa phƣơng ở nƣớc ta chƣa đƣợc xác định một cách cụ thể trên nhiều phƣơng diện pháp luật. tuy vậy trên nhiều mức độ khác nhau đặc điểm này đã đƣợc thể hiện mức độ tự chủ của mỗi cấp chính quyền trong các đơn vị hành chính – lãnh thổ.
Thực tiễn hoạt động của các cấp chính quyền trong 11 việc tự quyết định các công việc thuần túy mang tính chất địa phƣơng bằng nguồn lực và công cụ của địa phƣơng cho thấy tính tự quản hay tính tự chủ của chính quyền địa phƣơng luôn là cơ sở quan trọng để xác lập mức độ khả năng đại diện cho quyền, lợi ích và ý chí nguyện vọng của cộng đồng dân cƣ trên mỗi địa bàn. Về phƣơng diện lý luận ta có thể thấy chính quyền địa phƣơng hoạt động trong tƣ cách của một cơ quan quyền lực nhà nƣớc, tức là lúc chính quyền địa phƣơng đại diện cho quyền lực nhà nƣớc là thống nhất, đại diện cho lợi ích quốc gia. Nhƣng khi chính quyền địa phƣơng hoạt động trong tƣ cách là cơ quan quản lý địa phƣơng (hay tự chủ) chính là lúc chính quyền này đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân, đại diện cho một vùng đơn vị hành chính – lãnh thổ xác định.