Chương 1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ THỦ TỤC HÀNH CHÍNH, CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH VÀ MÔ HÌNH MỘT CỬA ĐIỆN TỬ TẬP TRUNG 1. Thủ tục hành chính 1. Khái niệm thủ tục hành chính Theo nghĩa chung nhất, thủ tục là phương thức, cách thức giải quyết công việc theo một trình tự nhất định, một thể lệ thống nhất, gồm một loạt nhiệm vụ liên quan chặt chẽ với nhau nhằm đạt được kết quả mong muốn. Về mặt nguyên tắc, hoạt động của các cơ quan nhà nước cần phải tuân theo pháp luật, trong đó có những quy định về trình tự, cách thức sử dụng thẩm quyền của từng cơ quan để giải quyết công việc theo chức năng nhiệm vụ được giao; những quy tắc, chế độ, phép tắc đó chính là những quy định về trình tự, cách thức sử dụng thẩm quyền của cơ quan hành chính khi thực hiện chức năng quản lý hành chính công.
Mục đích của thủ tục hành chính là nhằm đảm bảo thực hiện quyền và nghĩa vụ của chủ thể, nội dung của thủ tục hành chính là những hành vi dưới dạng hành động mà chủ thể thực hiện theo hình thức và trình tự được pháp luật quy định. Về hình thức pháp lý của thủ tục hành chính: là các quy phạm pháp luật dưới dạng quy phạm thủ tục (hay còn gọi là quy phạm hình thức); Quy phạm thủ tục được ban hành để bảo đảm thực hiện các quyền và nghĩa vụ của chủ thể được quy phạm nội dung quy định. Tóm lại, có thể hiểu rằng thủ tục hành chính là trình tự, cách thức giải quyết công việc của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền trong mối quan hệ nội bộ hành chính và mối quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước với tổ chức công dân. Theo Nghị định 63/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 6 năm 2010 của Chính 10 phủ về kiểm soát thủ tục hành chính: “ Thủ tục hành chính là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức” [6].
Đặc điểm của thủ tục hành chính Thứ nhất, thủ tục hành chính được điều chỉnh bằng quy phạm thủ tục - là cơ sở pháp lý cho các cơ quan nhà nước thực hiện chức năng của mình. Hệ thống quy phạm thủ tục là toàn bộ các quy tắc pháp lý quy định về trình tự, trật tự thực hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong việc giải quyết công việc nhà nước và thực hiện nghĩa vụ hành chính đối với các cơ quan nhà nước, tổ chức và công dân; đó cũng chính là hệ thống các nguyên tắc quản lý và điều hành bắt buộc các cơ quan nhà nước cũng như các công chức phải tuân theo trong giải quyết công việc thuộc thẩm quyền của mình. Thủ tục hành chính là một bộ phận cấu thành của hệ thống quy phạm thủ tục, thủ tục hành chính có chức năng làm cho các quy phạm nội dung của luật pháp được thực hiện thuận lợi; thiếu thủ tục hành chính việc thực thi luật pháp sẽ gặp khó khăn, thậm chí không có khả năng đi vào đời sống thực tế. Thứ hai, thủ tục hành chính là trình tự thực hiện thẩm quyền trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Xét trong quá trình giải quyết công việc của các cơ quan hành chính nhà nước thì thủ tục hành chính là cách thức, trình tự mà các cơ quan hành chính nhà nước áp dụng để giải quyết các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật. Trình tự này có thể từ dưới lên, từ cấp trên xuống mà cũng có những trình tự thực hiện song hành. Thứ ba, thủ tục hành chính rất đa dạng và phức tạp. Tính đa dạng phức tạp được biểu hiện như sau: Do nhiều cơ quan và công chức nhà nước thực hiện; Quy định quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia mối quan hệ hành chính, trong đó bao gồm cả công việc của Nhà nước và công dân; Việc quy 11 định thủ tục hành chính phải kết hợp với những khuôn mẫu ổn định tương đối và chặt chẽ với các biện pháp thích ứng cho từng loại công việc và từng loại đối tượng; Nền hành chính nhà nước hiện nay đang chuyển từ hành chính cai quản sang hành chính phục vụ đã tác động mạnh mẽ vào thủ tục hành chính; Thực hiện chủ yếu ở công sở nhà nước, gắn liền với công tác văn thư và tổ chức ban hành, quản lý văn bản, giấy tờ; Do chủ thể cơ quan hành chính nhà nước xây dựng để giải quyết công việc nên phụ thuộc rất nhiều vào ý chí chủ quan của chủ thể ban hành; Trong bối cảnh của quá trình hội nhập khu vực và quốc tế hiện nay, các thủ tục hành chính có yếu tố nước ngoài cần phải phù hợp với thông lệ quốc tế.
Thứ tư, thủ tục hành chính có tính năng động hơn so với các quy phạm nội dung của luật hành chính, đòi hỏi phải thay đổi nhanh hơn để thích ứng và phù hợp với nhu cầu thực tế của đời sống xã hội. Đây chính là yếu tố cần nhận thức đúng đắn giúp cho các nhà ban hành các quy định thủ tục hành chính ban hành các quy định phù hợp với thực tế khách quan và tiến trình phát triển kinh tế xã hội. Ý nghĩa của thủ tục hành chính Thủ tục hành chính với tư cách là bộ phận của thể chế hành chính ngày càng có vai trò quan trọng trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Điều này không những có ý nghĩa vai trò to lớn trong hoạt động lập pháp, lập quy mà còn hết sức cần thiết để có nhận thức đúng đắn trong hoạt động quản lý nhà nước đặc biệt là trong tiến trình cải cách nền hành chính.
Thủ tục hành chính được quy định nhằm tạo ra trật tự trong hoạt động quản lý của các cơ quan Nhà nước khi tiến hành các hoạt động quản lý của mình. Có thể nói thủ tục hành chính là các quy phạm thủ tục của luật hành chính quy định cách thức tiến hành các hoạt động quản lý hành chính nên chúng tạo ra cơ sở và điều kiện cần thiết để các cơ quan quản lý nhà nước giải quyết các công việc 12 của người dân theo luật định, đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của các tổ chức và công dân. Thủ tục hành chính có vai trò quan trọng trong quản lý hành chính nhà nước. Nếu không có thủ tục hành chính thì mọi chính sách, chủ trương của Đảng và Nhà nước ban hành sẽ khó được thực thi.
Có thể nói thủ tục hành chính là công cụ và phương tiện để đưa pháp luật vào đời sống. Ý nghĩa của thủ tục hành chính được biểu hiện qua những khía cạnh cơ bản như sau: Thứ nhất, thủ tục hành chính là những tiêu chuẩn hành vi cho công dân và cán bộ, công chức, viên chức hành chính thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình, bảo đảm sự hoạt động chặt chẽ, thuận lợi, đúng chức năng của bộ máy hành chính. Thứ hai, thủ tục hành chính đảm bảo các quyết định hành chính được đưa vào thực tế của đời sống xã hội. Thứ ba, thủ tục hành chính đảm bảo cho các quyết định hành chính được thi hành thống nhất và có thể kiểm tra được tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính thông qua thủ tục hành chính.
Thứ tư, thủ tục hành chính là công cụ điều hành cần thiết của tổ chức hành chính. Thứ năm, xây dựng thủ tục hành chính khoa học góp phần vào quá trình xây dựng và triển khai luật pháp. Thứ sáu, thủ tục hành chính giúp cho việc thực hiện nguyên tắc dân chủ trong quản lý; thể hiện trách nhiệm của nhà nước đối với nhân dân. Thứ bảy, thủ tục hành chính biểu hiện trình độ văn hoá, mức độ văn minh của nền hành chính.
Thứ tám, nếu thiếu quy phạm thủ tục, các quy phạm vật chất khó được thực hiện. Tóm lại, thủ tục hành chính là chiếc cầu nối quan trọng giữa cơ quan 13 nhà nước với người dân và các tổ chức, khả năng làm bền chặt các mối quan hệ trong quá trình quản lý, làm cho nhà nước ta thực sự là “Nhà nước của dân, do dân và vì dân”. Chính vì lẽ đó, cải cách thủ tục hành chính không chỉ đơn thuần liên quan đến pháp luật, pháp chế mà còn là yếu tố ảnh hưởng đến sự phát triển chung của đất nước về chính trị, văn hóa, giáo dục và hội nhập vào nền kinh tế thế giới. Phân loại thủ tục hành chính Thứ nhất thủ tục hành chính được phân loại theo đối tượng quản lý hành chính nhà nước.
Theo cách này, các thủ tục được xác định cho từng lĩnh vực quản lý nhà nước và được phân chia theo cơ cấu chức năng của bộ máy quản lý hiện hành. Ví dụ: Thủ tục đăng ký kinh doanh; thủ tục xuất nhập cảnh; thủ tục cấp giấy phép xây dựng. Thứ hai thủ tục hành chính được phân loại theo công việc cụ thể của cơ quan nhà nước. Theo cách này, mỗi công việc để thực hiện nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước có một thủ tục tiến hành.
Ví dụ: Thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật; Thủ tục tuyển dụng cán bộ, công chức, chuyển ngạch, điều động cán bộ, công chức.Loại thủ tục này được thực hiện ở phạm vi rộng hơn, không chỉ các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện mà các cơ quan lập pháp, tư pháp cũng có những hoạt động liên quan đến quản lý hành chính nhà nước và cần thiết phải thực hiện một số thủ tục hành chính loại này. Thứ ba thủ tục hành chính được phân loại theo chức năng cung cấp dịch vụ công và chức năng chuyên môn, loại thủ tục này chỉ áp dụng cho các cơ quan có chức năng hoạt động mang tính chất đặc thù nghiệp vụ chuyên môn. Ví dụ: Thủ tục cung cấp dịch vụ thông tin; Thủ tục kiểm tra mức độ an toàn lao động; Thủ tục mua và thanh toán các loại bảo hiểm. Thứ tư thủ tục hành chính được phân loại theo quan hệ công tác, thủ tục hành chính chia thành ba nhóm gồm nhóm thủ tục nội bộ; nhóm thủ tục liên hệ; nhóm thủ tục văn thư, cụ thể như sau: 14 Thủ tục liên hệ giữa các chủ thể không có mối liên hệ về tổ chức; giữa các cơ quan hành chính với cá nhân, tổ chức khi thực hiện nhiệm vụ quản lý hoặc khi giải quyết yêu cầu của người dân.