CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN CÁC NGHIÊN CỨU TRONG VÀ NGOÀI NƯỚC 1. Tổng quan các công trình nghiên cứu Từ những nghiên cứu đã được công bố trong và ngoài nước, tác giả tổng hợp các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài theo sáu nhóm nội dụng yếu tố ảnh hưởng mang tính cốt lõi đến việc đầu tư của khu vực tư nhân vào dự án cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ thông qua hình thức PPP. Nhóm thứ nhất có liên quan đến Chính phủ Nhóm này nhận được sự chú ý của rất nhiều nhà nghiên cứu trong nước và trên thế giới. Các yếu tố thuộc nhóm này bao gồm: Cam kết của Chính phủ; Hoạch định phát triển dự án PPP; Xây dựng các chính sách thực hiện dự án PPP; Đơn vị đầu mối PPP có năng lực; Giám sát và đánh giá dự án; Xác định dự án phù hợp thực hiện theo hình thức PPP; Khả năng hợp tác tài chính của Nhà nước; Bảo lãnh của Nhà nước; Kinh nghiệm của Nhà nước về PPP; Truyền thông về hình thức đối tác công tư.
Những yêu tố này được nghiên cứu trong nhiều đề tài của các tác giả như: Qiao et al (2001); Li, B. Qiao và các cộng sự (2001) khi nghiên cứu ” Khung các nhân tố thành công trọng yếu đối với các dự án BOT ở Trung quốc” đã chỉ ra bốn yếu tố mà chính phủ Trung quốc phải thực hiện đó là ” thu hút mạnh khu vực tư nhân tham gia, xây dựng những nguyên tắc thương mại rõ ràng, đấu thầu cạnh tranh và sự đổi mới”. Ngoài ra, nghiên cứu cũng tiến hành phân tích và xác định được rõ ” các nhân tố thành công trong từng giai đoạn dự án BOT: giai đoạn đánh giá sơ bộ gồm 5 nhân tố (Xác định dự án phù hợp, tình hình kinh tế chính trị ổn định, quy định pháp luật thuận lợi, khả năng của doanh nghiệp tư nhân, kinh nghiệm của doanh nghiệp tư nhân với dự án BOT, tình trạng thiếu vốn cho dự án cơ sở hạ tầng); giai đoạn đấu thầu gồm 5 nhân tố; giai đoạn cho phép thực hiện gồm 4 nhân tố; giai đoạn xây dựng gồm 5 nhân tố; giai đoạn vận hành gồm 4 nhân tố và giai đoạn chuyển giao gồm 3 nhân tố ( Chuyển giao công nghệ, hoạt động trong tình trạng tốt, bảo đảm hoạt động đại tu) ”. 9 Trong luận án tiến sĩ về ” Quản lý rủi ro đối với các dự án đầu tư xây dựng theo hình thức PPP” của Li (2003) đã tổng kết ” có chín lý do chính giải thích cho việc tăng cường sử dụng hình thức PPP trong đầu tư các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng đó là: áp lực phát triển kinh tế đòi hỏi nhiều cơ sở hạ tầng hơn; áp lực chính trị; áp lực xã hội của cơ sở hạ tầng nghèo nàn; các chính sách khuyến khích tư nhân; tình trạng thiếu vốn của Chính phủ đối với các dự án cơ sở hạ tầng; sự không hiệu quả do độc quyền và thiếu sự cạnh tranh; cần có chất lượng dịch vụ cao; tránh đầu tư công; thiếu kỹ năng kinh doanh và tạo ra lợi nhuận của khu vực Nhà nước”.
Ngoài ra nghiên cứu cũng chỉ ra ” 05 đặc quyền liên quan đến sự tham gia của khu vực tư nhân trong các dự án PPP ở bối cảnh nước Anh gồm: trách nhiệm của Chính phủ; tài chính của Chính phủ; bảo lãnh của Chính phủ; giảm và miễn thuế; ưu đãi thâm nhập vào thị trường mới. Các đặc quyền này sau đó được tiếp tục nghiên cứu ở nhiều nước khác và mức độ quan trọng của các đặc quyền là khác nhau ở mỗi nước”. Trong một nghiên cứu khác ”Dự án đối tác công tư tại Nam Phi: Mô hình hệ thống cho việc lập kế hoạch và thực hiện” của Nyagwachi và Smallwood (2006) đã chỉ ra rằng ”mặc dù đã xây dựng được khung pháp lý khá đầy đủ và mạnh mẽ nhưng các dự án đầu tư theo hình thức PPP trong lĩnh vực hạ tầng GTĐB ở Nam Phi vẫn thất bại, nguyên nhân xuất phát từ: Chính sách hỗ trợ không thỏa đáng của Chính Phủ; Năng lực quản lý dự án của các cơ quan nhà nước còn yếu kém; Nhận thức không đầy đủ về PPP ở khu vực tư nhân cũng như nhà nước. Ngoài ra, dựa trên kết quả phân tích những dự án tại Nam Phi, Nghiên cứu cũng đã phát triển một mô hình hệ thống để có thể lập kế hoạch, thực hiện, kiểm tra và giám sát các dự án đầu tư theo hình thức PPP”.
Cũng trong một nghiên cứu khác ” Chuyển giao thành công các quan hệ đối tác công tư PPP để phát triển cơ sở hạ tầng” của Abdel-Aziz A. (2007) đã chỉ ra ” Hai cách tiếp cận phổ biến đã được các chính phủ sử dụng để thực hiện quan hệ đối tác công tư (PPP): cách tiếp cận dựa trên tài chính nhằm sử dụng nguồn tài chính tư nhân để đáp ứng nhu cầu cơ sở hạ tầng và cách tiếp cận dựa trên dịch vụ nhằm tối ưu hóa thời gian và chi phí hiệu quả trong việc cung cấp dịch vụ. Tuy nhiên, việc thực hiện PPP có thể gặp trở ngại về pháp lý, chính trị và văn hóa. Tại Hoa Kỳ, chính phủ liên bang đã cho phép một số hành động để giảm bớt trở ngại và thúc đẩy PPP để phát triển cơ sở hạ tầng.
Dựa trên phân tích chi tiết về PPP ở Vương quốc Anh và British Columbia, Canada, Abdel-Aziz A. (2007) đã mô tả các nguyên tắc đặc trưng cho việc thực hiện PPP. Các nguyên tắc liên quan đến: tính sẵn có của khung pháp lý về PPP và các đơn vị thực hiện; nhận thức về các mục tiêu tài chính tư nhân, hệ quả phân bổ rủi ro; duy trì tính minh bạch của quy trình PPP; tiêu chuẩn hóa các thủ tục.” 10 Trong nghiên cứu ” Cơ quan giám sát và hợp tác liên ngành trong quan hệ đối tác công tư PPP tại Đan Mạch ” của hai tác giả Koch, C. (2006) đã khẳng định rằng việc thực hiện các quan hệ đối tác công tư ở Đan Mạch là một quá trình lâu dài và miễn cưỡng.
Tại Đan Mạch, hình thức PPP được phát triển giữa các thành phố từ cuối những năm 90, nhưng đã bị tạm dừng vì một vụ bê bối vào năm 2002. Năm 2004, chính phủ Đan Mạch đưa ra một kế hoạch hành động và PPP đang nổi lên trở lại. Chính vì vậy Chính phủ Đan Mạch cần phải thành lập một cơ quan hòa giải các xung đột, làm cầu nối giữa các nhà đầu tư nước ngoài với chính quyền. Thực hiện các quan hệ đối tác công tư ở Đan Mạch là một quá trình lâu dài và miễn cưỡng.
Hình thức PPP được phát triển giữa các thành phố từ cuối những năm 90, nhưng đã bị tạm dừng vì một vụ bê bối vào năm 2002. Năm 2004, chính phủ đưa ra một kế hoạch hành động và PPP đang nổi lên trở lại. Dựa trên các quan điểm quản lý công mới, các dịch vụ công được coi như một mạng lưới bao gồm các bên tham gia hỗn hợp với một khuôn khổ quy định, một trung tâm quản lý. Ví dụ về các sáng kiến PPP của Đan Mạch được đưa ra.
Siêu quản lý hiện tại bao gồm một bộ so sánh, hướng dẫn, nghiên cứu khả thi và một đơn vị năng lực trung tâm. Các vấn đề mới như quan hệ việc làm đang nổi lên. Do đó, PPP là đấu trường chính trị nổi bật. Trong luận án tiến sĩ ” Nghiên cứu một số vấn đề về quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông vận tải ở Việt Nam”, Lê Thanh Hương (2005) xem xét ”phân tích, đánh giá hiện trạng quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông vận tải của Việt Nam tìm ra các nguyên nhân, tồn tại từ đó đề xuất các giải pháp về cải tiến thể chế quản lý dự án đầu tư, ứng dụng một số kỹ thuật, công cụ hữu hiệu nâng cao chất lượng quản lý.
Ngoài ra nghiên cứu cũng xem dự án, quản lý dự án và sự thành công của dự án đầu tư như là một đối tượng và chịu sự tác động của QLNN đối với đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông”. Trong đề tài cấp bộ ” Nghiên cứu các giải pháp thu hút vốn đầu tư xây dựng công trình giao thông theo hình thức BOT”, Đinh Kiện (2010) đã tiến hành ”phân tích thực trạng thu hút vốn đầu tư xây dựng công trình giao thông theo hình thức BOT tại Việt Nam và chỉ ra các nguyên nhân dẫn đến thất bại của dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông theo hình thức BOT bao gồm: năng lực quản lý dự án của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền còn yếu kém; hệ thống pháp lý; chính sách chưa thực sự hoàn thiện và hiệu quả; trên cơ sở những hạn chế và nguyên nhân tìm ra, Đinh Kiện đã đề 11 xuất một số giải pháp về quy hoạch và các chính sách, luật pháp, quy định nhằm tăng cường khả năng thu hút vốn đầu tư xây dựng công trình giao thông theo hình thức BOT tại Việt Nam”. Nghiên cứu của Bùi Thị Hoàng Lan (2010) tập trung vào ứng dụng mô hình PPP tại Việt Nam, trong đó có những đánh giá sơ bộ về QLNN đối với dự án PPP và đưa ra một số khuyến nghị nhằm nâng cao năng lực quản lý dự án PPP trong phát triển hạ tầng GTĐB. Tuy nhiên tác giả chỉ đi sâu nghiên cứu các yếu tố liên quan tới triển khai dự án, còn các yếu tố khác như cơ chế tạo sự cạnh tranh công bằng giữa các doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp tư nhân, năng lực của các cơ quan nhà nước quản lý PPP, khung chính sách và pháp lý, hoạt động giám sát và đánh giá.
chưa được đề cập thỏa đáng. Đoàn Duy Khương (2012) trong nghiên cứu về ” Hợp tác công - tư trong phát triển hạ tầng giao thông vận tải” đã trình bày ”thực trạng áp dụng PPP trong phát triển hạ tầng giao thông vận tải tại Việt Nam. Từ đó nghiên cứu đề xuất một số quan điểm để tăng cường hợp tác PPP trong việc phát triển hạ tầng giao thông ở Việt Nam bao gồm: Xác định mục tiêu, chiến lược và năng lực ở tất cả các cấp; Quyết định về việc lựa chọn dự án hợp tác PPP; Tăng cường môi trường thể chế; Tiến hành hợp tác công tư; Khuyến khích hoạt động kinh doanh có trách nhiệm”.