CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ BỒI DƯỠNG CÔNG CHỨC CÁC CƠ QUAN CHUYÊN MÔN THUỘC UBND CẤP TỈNH 1. Một số vấn đề chung về công chức các các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh 1.1 Khái niệm công chức các các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh a. Khái niệm về công chức Khái niệm CC thường được hiểu khác nhau ở các quốc gia. Có những nước coi CC là những người làm việc trong bộ máy nhà nước (bao gồm cả các cơ quan quản lý nhà nước, đơn vị sự nghiệp hay các lực lượng vũ trang, công an).
Trong khi đó, có những nước lại chỉ giới hạn những người làm việc trong các cơ quan quản lý nhà nước hay hẹp hơn nữa là trong các cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Việc xác định đối tượng được coi là CC thường được quyết định bởi các yếu tố sau: hệ thống thể chế chính trị, hệ thống thể chế hành chính, tính truyền thống, sự phát triển kinh tế - xã hội, các yếu tố văn hoá. Tuy nhiên, ở nhiều quốc gia, dấu hiệu chung của CC là được tuyển dụng qua thi tuyển, được bổ nhiệm vào một ngạch hoặc một vị trí công việc, được hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Ở Việt Nam, qua các thời kỳ lịch sử, khái niệm CC cũng đã có nhiều lần thay đổi.
Sự hình thành khái niệm CC được gắn liền với sự phát triển của nền hành chính nhà nước. Theo quy định tại Điều 1, Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch Nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa về quy chế CC Việt Nam, CC là “những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong cơ quan Chính phủ, ở trong hay ở ngoài nước, đều là CC theo quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính 13 phủ quy định”. Sau đó một thời gian dài, ở Việt Nam không tồn tại khái niệm “CC” mà thay vào đó là khái niệm cán bộ, công nhân viên chức nhà nước chung chung, không phân biệt CC và viên chức. Chuyển sang thời kỳ đổi mới (năm 1986), trước yêu cầu khách quan cần cải cách nền hành chính và đòi hỏi phải chuẩn hoá đội ngũ cán bộ CC nhà nước, khái niệm “CC” được sử dụng trở lại trong Nghị định 169/HĐBT ngày 25/5/1991.
Theo đó, những người được coi là CC phải đáp ứng được những điều kiện sau: Là công dân Việt Nam, được tuyển dụng và làm việc trong biên chế chính thức của nhà nước, được giao giữ một công vụ thường xuyên trong các công sở của Nhà nước, ở Trung ương hay địa phương, ở trong hay ngoài nước, được xếp vào một ngạch. Pháp lệnh Cán bộ - CC có đối tượng điều chỉnh chung là cán bộ, CC: Là những người làm việc trong cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, chính trị xã hội đều được gọi chung là cán bộ, CC. Tuy nhiên, có một nhóm đối tượng được phân loại với tên gọi là CC. Để cụ thể hoá thuật ngữ CC, Nghị định số 117/2003/NĐ-CP quy định: CC là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước được quy định tại điểm b, điểm c, điểm e khoản 1 Điều 1 của Pháp lệnh Cán bộ, CC, làm việc trong các cơ quan nhà nước, lực lượng vũ trang, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội sau đây: Văn phòng Quốc hội; Văn phòng Chủ tịch Nước; Các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; Tòa án nhân dân, Viện Kiểm soát nhân dân các cấp; Cơ quan đại diện nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài; Đơn vị thuộc Quân đội Nhân dân và Công an Nhân dân; Bộ máy giúp việc thuộc tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện [5].
Luật Cán bộ, CC năm 2008 định nghĩa rõ ràng hơn về khái niệm CC. Trong Luật này, khái niệm CC có phạm vi rộng hơn. Theo đó, “CC là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị – xã 14 hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội (gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với CC trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”. Ngoài ra còn có CC cấp tỉnh.
Đó là những người được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc UBND cấp tỉnh, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước [22]. Như vậy, CC, theo Luật Cán bộ, CC không bao gồm những người làm việc do Nhà nước chỉ định, bổ nhiệm trong các tổ chức kinh tế của nhà nước. Đó là những thực thể hoạt động dựa trên nguyên tắc lợi nhuận. Đối với nhóm lực lượng vũ trang, công an nhân dân, những người là sỹ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng, hạ sỹ quan chuyên nghiệp cũng không thuộc vào phạm vi CC.
Khái niệm về công chức các các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh Tổ chức bộ máy nhà nước ở Việt Nam, theo quy định của Hiến pháp năm 2013, gồm: cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp. Các cơ quan hành chính nhà nước nằm trong hệ thống cơ quan hành pháp tiến hành tổ chức, điều hành, quản lý các mặt, các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội; tổ chức thực hiện và đưa pháp luật vào đời sống. Cơ quan hành chính bao gồm: Chính phủ; các bộ; cơ quan ngang bộ; cơ quan thuộc Chính phủ; UBND các cấp; các CQCM trực thuộc UBND [23]. Các CQCM cấp tỉnh là một bộ phận cấu thành nền hành chính nhà nước ở địa phương, quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở phạm vi địa phương, trên 15 cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước.
Như vậy, CC các CQCM thuộc UBND cấp tỉnh là những người được tuyển dụng, bổ nhiệm, vào ngạch, chức vụ, chức danh, làm việc trong cơ quan hành chính nhà nước thuộc UBND cấp tỉnh, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của CQCM cấp tỉnh, quản lý nhà nước trên các lĩnh vực thuộc thẩm quyền địa phương, duy trì trật tự an ninh, giữ vững ổn định và phát triển kinh tế, xã hội. Vai trò của công chức các các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh CC các CQCM thuộc UBND cấp tỉnh là những người làm việc trong CQCM thuộc UBND cấp tỉnh, được tuyển dụng, bổ nhiệm, vào ngạch, chức vụ, chức danh theo quy định. Nghị định số 24/2014/NĐ-CP, ngày 04/4/2014 của Chính phủ quy định các CQCM thuộc UBND cấp tỉnh có 17 sở gồm: Sở Nội vụ, Sở Tư pháp, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính, Sở Công Thương, Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Sở Giao thông vận tải, Sở Xây dựng, Sở Tài nguyên và Môi trường, Sở Thông tin và Truyền thông, Sở Lao động - Thương binh và Xã hội, Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Sở Khoa học và Công nghệ, Sở Giáo dục và Đào tạo, Sở Y tế, Thanh tra tỉnh, Văn phòng UBND tỉnh. Một số nơi có các sở đặc thù như: Sở Ngoại vụ, Ban Dân tộc, Sở Quy hoạch - Kiến trúc.
Ngoài 3 Sở đặc thù này, Nghị định số 24/2014/NĐ-CP cũng quy định: Chỉ được tổ chức CQCM đặc thù khác khi thật cần thiết, phù hợp với đặc điểm, tình hình phát triển kinh tế - xã hội và đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước ở địa phương. Căn cứ tiêu chí do Thủ tướng Chính phủ quy định, UBND cấp tỉnh xây dựng Đề án thành lập CQCM đặc thù khác, trình HĐND cùng cấp quyết định. Từ yêu cầu thực tế của quản lý hành chính nhà nước ở cấp tỉnh, CC các CQCM thuộc UBND cấp tỉnh có vai trò cơ bản sau: 16 - Đây là đội ngũ đóng vai trò nòng cốt trong tham mưu chính sách, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và tổ chức quản lý nhà nước của địa phương. CC các CQCM thuộc UBND cấp tỉnh là đội ngũ trực tiếp tham mưu, tham gia xây dựng kế hoạch, hoạch định chính sách, chỉ tiêu phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, văn bản quy phạm pháp luật, tổ chức quản lý nhà nước và kiểm tra trên tất cả lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý của địa phương [54].
- Đội ngũ CC chuyên môn cấp tỉnh đồng thời là cầu nối gắn kết, tổ chức thực hiện đưa các chính sách và tổ chức thực hiện đường lối chính sách của pháp luật của Nhà nước trở thành thực tiễn, tiếp thu nguyện vọng của nhân dân, nắm bắt những yêu cầu thực tiễn của cuộc sống để phản ánh kịp thời với cấp trên, giúp Đảng và Nhà nước đề ra được những chủ trương chính sách sát với thực tiễn. Đồng thời thông qua đội ngũ này, Nhà nước đánh giá được tính đúng đắn của đường lối, chính sách, kịp thời phát hiện thiếu sót cần chỉnh sửa, bổ sung và nhu cầu mới phát sinh từ thực tế để hoàn thiện chính sách [54]. - Đây vừa là đội ngũ CC tham mưu văn bản quy phạm pháp luật, quyết định quản lý, chính sách, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, vừa đóng vai trò là đội ngũ tổ chức triển khai và thực hiện các chủ trương, chính sách của cơ quan nhà nước cấp trên. Điều này đặt ra yêu cầu CC chuyên môn cấp tỉnh phải có đủ năng lực, trình độ, phẩm chất chính trị trong thực thi công vụ để thực hiện những nhiệm vụ chính trị mà trung ương giao phó vừa phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an sinh xã hội cho nhân dân địa phương [54].
Như vậy, đội ngũ CC chuyên môn cấp tỉnh có vai trò là hạt nhân cơ bản của nền công vụ, nhân tố đảm bảo cho nền công vụ hoạt động có hiệu lực, hiệu quả tại địa phương.