CHƯƠNG 1: LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP NGUỒN THU, NHIỆM VỤ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Lý luận chung về ngân sách Nhà nước 1. Khái niệm ngân sách Nhà nước NSNN là một phạm trù kinh tế - lịch sử, là một tất yếu khách quan, gắn liền với sự ra đời của Nhà nước và nền kinh tế hàng hoá tiền tệ. Nhà nước sử dụng quyền lực của mình tham gia vào quá trình phân phối sản phẩm xã hội dưới hình thức tiền tệ như thuế, phí, lệ phí.
để phục vụ cho hoạt động của mình hình thành nên NSNN, bộ phận quan trọng nhất của tài chính Nhà nước. Tuy nhiên thuật ngữ "NSNN" chỉ thực sự xuất hiện khi nền sản xuất xã hội phát triển đến một giai đoạn nhất định; khi mà các khoản thu, chi của Nhà nước được thể chế hoá bằng luật pháp, tách việc thực hiện quyền lập pháp về NSNN thuộc về Quốc hội và quyền hành pháp về NSNN giao cho Chính phủ điều hành. Theo quan điểm của các nhà nghiên cứu kinh tế cổ điển thì “NSNN là một văn kiện tài chính mô tả khoản thu, chi của Chính phủ được thiết lập hàng năm”[12]. Quan điểm của một số nhà nghiên cứu hiện đại lại cho rằng “NSNN là một bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền mặt của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định thường là một năm”[12].
Hàng năm Chính phủ dự toán các khoản thu vào quỹ NSNN, đồng thời dự toán các khoản chi cho sự nghiệp kinh tế, chính trị, an ninh, quốc phòng, quản lý hành chính. từ quỹ NSNN và bảng dự toán này phải được Quốc hội phê chuẩn. Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ của Nhà nước. Trong quá trình phân phối tổng sản phẩm xã hội, nguồn tài chính luôn vận động giữa một bên là Nhà nước một bên là các chủ thể KTXH.
Đằng sau các hoạt động đó chứa đựng các mối quan hệ giữa Nhà nước với các chủ thể khác, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước chuyển dịch của một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể đó thành thu nhập của Nhà nước và Nhà nước chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể được 5 thụ hưởng để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước. Hoạt động NSNN là sự thể hiện các mặt hoạt động KTXH của Nhà nước ở tầm vĩ mô. NSNN luôn giữ vị trí trọng yếu trong việc đảm bảo cho sự tồn tại và các hoạt động thực thi chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Tóm lại, có thể hiểu một cách khái quát, NSNN xét ở thể tĩnh và hình thức biểu hiện bên ngoài là toàn bộ các khoản thu, chi bằng tiền của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm.
Xét ở thể động và trong suốt một quá trình, NSNN là khâu cơ bản, chủ đạo của tài chính Nhà nước, được Nhà nước sử dụng để động viên phân phối một bộ phận nguồn lực xã hội dưới dạng tiền tệ về cho Nhà nước để đảm bảo điều kiện vật chất nhằm duy trì sự hoạt động bình thường của bộ máy Nhà nước và phục vụ thực hiện chức năng, nhiệm vụ KTXH mà Nhà nước [12]. Luật NSNN được Quốc hội khoá XI nước Cộng hoà XHCN Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ hai, năm 2002 cũng khẳng định: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước ”[15]. Quan niệm này thể hiện tính pháp lý thể hiện NSNN phải được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định thực hiện; tính kinh tế thể hiện NSNN là các khoản thu và các khoản chi của Nhà nước; tính niên độ thể hiện NSNN được thực hiện trong một khoảng thời gian là một năm. Xét về bản chất, NSNN đặc trưng bằng các mối quan hệ kinh tế trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng các nguồn tài chính quốc gia để phục vụ cho việc thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước.
Đặc điểm của ngân sách Nhà nước Một là, tạo lập và sử dụng quỹ NSNN gắn chặt với quyền lực kinh tế, chính trị của Nhà nước và việc thực hiện các chức năng của Nhà nước. Nói một cách cụ thể hơn, quyền lực của Nhà nước và các chức năng của nó là những nhân tố quyết định mức thu, mức chi, nội dung và cơ cấu thu chi của NSNN. Hai là, thu, chi NSNN đều được tiến hành trên cơ sở những luật lệ nhất định. 6 Đó là các Luật thuế, các chế độ thu, chế độ, tiêu chuẩn định mức chi tiêu.do Nhà nước ban hành.
Việc dựa trên cơ sở pháp luật để tổ chức các hoạt động thu, chi của NSNN là một yếu tố có tính khách quan, bắt nguồn từ phạm vi hoạt động của NSNN được tiến hành trên mọi lĩnh vực và có tác động tới mọi chủ thể kinh tế, xã hội. Nguồn tài chính chủ yếu hình thành nên NSNN, quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước là từ giá trị sản phẩm thặng dư của xã hội và được hình thành chủ yếu qua quá trình phân phối lại mà trong đó thuế là hình thức thu phổ biến. Ẩn sau các hoạt động thu, chi NSNN là việc xử lý các mối quan hệ kinh tế, quan hệ lợi ích trong xã hội khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia. Chức năng của ngân sách Nhà nước Trong sự vận động và phát triển của đời sống KTXH, với những diễn biến kinh tế, vai trò của Nhà nước được thay đổi, thì chức năng của NSNN cũng cần được nhìn nhận lại cho phù hợp với tình hình mới.
Một là, chức năng phân bổ nguồn lực trong xã hội. Để tạo lập và sử dụng các nguồn lực có hiệu quả, thông qua các biện pháp thu, chi và quản lý NSNN, Nhà nước thực hiện phân bổ nguồn lực vào những lĩnh vực địa bàn then chốt, có nhiều rủi ro, cần khuyến khích hoặc hạn chế phát triển; đồng thời có thể thu hút, lôi kéo sự tham gia phân bổ nguồn lực của các thành phần kinh tế và khu vực tư nhân. Hai là, chức năng phân phối lại thu nhập trong xã hội. Nhà nước thực hiện quá trình phân phối và phân phối lại thu nhập dưới hình thức tham gia trực tiếp hoặc gián tiếp nhằm hạn chế bớt sự phân hoá xã hội, sự bất bình đẳng về thu nhập đảm bảo sự công bằng hợp lý, làm cho nguồn thu nhập của xã hội được sử dụng một cách kịp thời hiệu quả.
Thông qua công cụ thuế và công cụ chi tiêu. Nhà nước sẽ thực hiện được các mục tiêu trên. Ba là, chức năng điều chỉnh kinh tế. Chính sách NSNN là một bộ phận không thể tách rời của chính sách KTXH.
Khi nền kinh tế suy thoái người ta thường khuyến cáo dùng chính sách tài khoá kích cầu bằng cách giảm thuế hoặc tăng chi tiêu công, từ đó làm tăng khối lượng sản xuất xã hội. Khi nền kinh tế phát triển bình thường, trong điều 7 kiện mở cửa thì chính sách tài khoá kích thích sẽ tạo nên phản ứng dây chuyền: chính sách tài khoá kích thích nới lỏng với mục đích tăng tổng cầu, mức lãi suất trong nước tăng, giá đồng nội tệ tăng, thuần xuất khẩu giảm, tổng cầu giảm. Như vậy, trước mắt chính sách tài khoá có thể kích thích tổng cầu có tác động đến tăng trưởng kinh tế, nhưng về lâu dài lại kìm hãm chính quá trình tăng trưởng. Đòi hỏi các nhà hoạch định chính sách tài chính nói chung và chính sách tài khoá nói riêng phải tính đến việc sử dụng công cụ NSNN một cách thích hợp trong quá trình điều chỉnh nền kinh tế.
Ba chức năng nói trên có mối quan hệ rất gắn bó, phản ảnh được bản chất hoạt động của NSNN trong quá trình tạo lập, khai thác động viên, phân bổ, tổ chức huy động các nguồn vốn cũng như tham gia kiểm soát, điều chỉnh kinh tế vĩ mô. Vai trò của ngân sách Nhà nước Thứ nhất, NSNN là kế hoạch tài chính vĩ mô trong các kế hoạch tài chính của Nhà nước để quản lý các hoạt động KTXH, nó có vị trí quan trọng góp phần định hướng phát triển sản xuất, hình thành cơ cấu kinh tế mới, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ổn định và bền vững. Thứ hai, xét về mặt thực thể, NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước. Nguồn hình thành của quỹ ngân sách là từ tổng sản phẩm quốc nội và từ các nguồn tài chính khác.
Mục đích sử dụng của quỹ ngân sách là duy trì sự tồn tại, đảm bảo hoạt động, thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước. Thứ ba, NSNN là khâu chủ đạo trong hệ thống các khâu tài chính, vì NSNN do Nhà nước nắm giữ, chi phối và là công cụ để Nhà nước kiểm soát vĩ mô và cân đối vĩ mô. Việc sử dụng ngân sách có ý nghĩa quốc gia, với phạm vi tác động rộng lớn và được sử dụng chủ yếu cho các nhu cầu có tính chất toàn xã hội. NSNN góp phần điều tiết thị trường, bình ổn giá cả và kiềm chế lạm phát.
NSNN là công cụ để điều tiết thu nhập, góp phần giải quyết các vấn đề xã hội và bảo vệ môi trường. Chính vì vậy thông qua sự vận động của vốn NSNN, Nhà nước thực hiện hướng dẫn, chi phối, kiểm soát các nguồn lực tài chính khác của quốc gia. Hệ thống ngân sách Nhà nước Hệ thống NSNN được hiểu là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân sách. Ở nước ta, tổ chức hệ thống NSNN gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức bộ máy Nhà nước và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển KTXH của đất nước.
Hệ thống NSNN ở Việt Nam gồm NSTƯ và NSĐP. NSĐP bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có HĐND và UBND. Theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, NSĐP bao gồm: - Ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách tỉnh), bao gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách của các huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; - Ngân sách của các huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách huyện), bao gồm ngân sách cấp huyện và ngân sách xã, phường, thị trấn; - Ngân sách xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã)[9].