CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ XỬ LÝ KỶ LUẬT CÁN BỘ, CÔNG CHỨC ĐÃ NGHỈ VIỆC, NGHỈ HƯU 1.1 Một số khái niệm cơ bản và đặc điểm của xử lý kỷ luật cán bộ, công chức đã nghỉ việc, nghỉ hưu 1.1 Khái niệm cán bộ Tùy vào mỗi chế độ chính trị của các quốc gia thì sẽ có những quan niệm, khái niệm khác nhau về từng lĩnh vực cụ thể. Ở đây, vấn đề đang bàn là khái niệm về “cán bộ”. “Các nước tư sản không có khái niệm cán bộ. Khái niệm này chỉ sử dụng trong hệ 6 thống công vụ của các nước xã hội chủ nghĩa…trong đó có Việt Nam”.
Đối với Việt Nam ta, khái niệm về “cán bộ” không chỉ được sử dụng nhiều trong các lĩnh vực của đời sống xã hội, mà nó còn là một khái niệm trong khoa học pháp lý. Luật Cán bộ, Công chức năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) có định nghĩa về cán bộ tại khoản 1 Điều 4 như sau: “Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ 7 ngân sách nhà nước”. Bên cạnh đó, ngoài phạm vi cán bộ nói chung như trên thì tại khoản 3 Điều 4 Luật Cán bộ, Công chức năm 2008 (được sửa đổi, bổ sung năm 2019) cũng đưa ra quy định về cán bộ xã, phường, thị trấn như sau: “Cán bộ xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã) là công dân Việt Nam, được bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, Bí thư, Phó Bí thư Đảng uỷ, người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội; công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Uỷ ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.” Đây là nhóm cán bộ được quy định riêng với những tính chất, đặc thù riêng và hoạt động ở cấp cơ sở trong bộ máy hành chính nước ta. Đối chiếu với quy định của pháp luật hiện hành, có thể hiểu cán bộ là những người được nhận diện bằng các dấu hiệu pháp lý sau: Thứ nhất, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ các chức vụ, chức danh.
Thứ hai, làm việc theo nhiệm kỳ. Thứ ba, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.2 Khái niệm công chức Công chức là một thuật ngữ với nhiều cách tiếp cận, nghiên cứu. Trong mỗi quốc gia cũng có nhiều cách hiểu khác nhau về thuật ngữ này. Phạm vi khái niệm rộng hay hẹp tùy thuộc vào pháp luật thực định của từng nước.
“Ví dụ, có những nước coi công chức là tất cả những người làm việc trong bộ máy nhà nước (bao gồm các cơ quan quản lý nhà nước, đơn vị sự nghiệp hay các lực lượng vũ trang, công an). Trong khi đó, có những nước lại chỉ giới hạn công chức là những người làm việc trong các cơ quan quản lý nhà nước, hay hẹp hơn nữa là trong các cơ quan quản lý 6 Nguyễn Cảnh Hợp (2011), Thể chế công vụ, NXB. Hồ Chí Minh, tr. 7 Khoản 1 Điều 1 Luật Cán bộ, Công chức ngày 13 tháng 11 năm 2008.
8 8 hành chính nhà nước”. Như vậy, tùy thuộc mỗi quốc gia thì lại có những quan niệm khác biệt. Điều này có thể lý giải bởi các yếu tố như chính trị, lịch sử, kinh tế - xã hội. Ngày 25 tháng 11 năm 2019, Quốc hội thông qua Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019.
Theo đó, thuật ngữ “công chức” đã được sửa đổi so với Luật Cán bộ, Công chức 2008, cụ thể như sau: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với vị trí việc làm trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan phục vụ theo chế độ chuyên nghiệp, công nhân công an, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách 9 nhà nước”. Đối chiếu với thuật ngữ “công chức” được quy định trong Luật Cán bộ, Công chức 2008 so với Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019, những người được tuyển dụng, bổ nhiệm nắm giữ các vị trí lãnh đạo, quản lý trong các đơn vị sự nghiệp công lập không còn là công chức nữa và xác định tư cách các chủ thể này là viên chức theo quy định của Luật Viên chức 2010. Căn cứ vào quy định của pháp luật hiện hành, nếu cán bộ nhận diện bằng dấu hiệu pháp lý là “bầu” và làm việc theo “nhiệm kỳ” thì công chức được nhận diện bằng các dấu hiệu pháp lý sau: Thứ nhất, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào chức vụ, chức danh. Thứ hai, có ngạch công chức.
Thứ ba, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Với những đặc trưng đó, những người được xác định là công chức được liệt kê cụ thể tại Nghị định 06/2010/NĐ-CP của Chính Phủ ngày 25 tháng 01 năm 2010 quy định những người là công chức (gọi tắt là Nghị định 06/2010/NĐ-CP). Nghị định này đã được sửa đổi, bổ sung tại Nghị định 138/2020/NĐ-CP của Chính Phủ ngày 27 tháng 11 năm 2020 quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức.3 Khái niệm cán bộ, công chức đã nghỉ việc, nghỉ hưu Từ các khái niệm cán bộ, công chức như đã phân tích và trình bày. Có thể thấy, điểm khác nhau để phân biệt cán bộ, công chức đang đương nhiệm so với cán bộ, công chức đã nghỉ việc, nghỉ hưu là dựa vào dấu hiệu nghỉ việc, nghỉ hưu.
10 “Nghỉ việc là thôi, không tiếp tục công việc, chức vụ đang làm”. Đối với thuật ngữ nghỉ hưu thì theo Từ điển Tiếng Việt, “nghỉ hưu” hay nói cách khác là về hưu cũng có nghĩa tương tự với từ nghỉ việc. Tức là thôi, không tiếp tục một công việc nào đó. Tuy nhiên, nếu hiểu như vậy thì vẫn chưa làm rõ điểm khác nhau giữa hai thuật ngữ “nghỉ việc” và “nghỉ hưu”.
Vì suy cho cùng, từ điển dùng chung một định nghĩa cho hai khái niệm. Ở một cách tiếp cận khác, có thể xét tới từ “hưu trí”, cụ thể “Hưu trí là 11 nói đến công chức thôi việc khi tuổi già”. Về mặt câu chữ, có thể 8 Trần Nghị (2017), Trách nhiệm của công chức trong thực thi công vụ đáp ứng yêu cầu cải cách nền hành chính nhà nước, NXB. Chính trị quốc gia – Sự thật, Hà Nội, tr.
9 Khoản 1 Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, Công chức và Luật Viên chức ngày 25 tháng 11 năm 2019. 10 Viện ngôn ngữ học (2003), Từ điển Tiếng Việt, NXB. Đà Nẵng, Đà Nẵng, tr.de/~duc/Dict/ (truy cập ngày 01 tháng 4 năm 2021). Tuy nhiên xét dưới khía cạnh ngữ nghĩa, có thể đây là từ sát nghĩa nhất với từ “nghỉ hưu”.
Theo đó, tiêu chí để phân biệt “nghỉ việc” hay “nghỉ hưu” là dựa vào độ tuổi. Nếu nghỉ việc là không tiếp một công việc trong độ tuổi lao động thì nghỉ hưu là không tiếp tục một công việc khi đã quá độ tuổi lao động (hay nói cách khác là nghỉ việc khi đã già). Chính dấu hiệu này là đặc trưng quan trọng để phân định ai là cán bộ, công chức đang tại vị và ai là cán bộ, công chức đã nghỉ việc, nghỉ hưu. Do vậy, khái niệm cán bộ, công chức đã nghỉ việc, nghỉ hưu ở đây có thể hiểu là những người đã từng là cán bộ, công chức nhưng khi nghỉ việc, nghỉ hưu thì họ không còn là cán bộ, công chức nữa.
Thay vào đó, có thể gọi những chủ thể này là nguyên cán bộ, công chức.4 Khái niệm xử lý kỷ luật cán bộ, công chức đã nghỉ việc, nghỉ hưu “Chế độ kỷ luật của cán bộ, công chức được hiểu là một chế định pháp luật, là tổng thể các quy phạm pháp luật nhằm đảm bảo trật tự, nề nếp hoạt động của 12 mọi cơ quan, tổ chức”. Cụm từ “chế độ kỷ luật”, trong một chừng mực nào đó, có thể xem gần sát nghĩa với cụm từ “xử lý kỷ luật”. Do đó, ở phạm vi chung nhất, có thể hiểu thuật ngữ xử lý kỷ luật như sau: Xử lý kỷ luật là hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân xem xét và giải quyết đối với những vi phạm của các chủ thể trong cơ quan, tổ chức đó nhằm chấn chỉnh kỷ luật, kỷ cương, bảo đảm nề nếp trật tự cho cơ quan, tổ chức. Từ cách hiểu thông thường về các khái niệm cán bộ, công chức đã nghỉ việc, nghỉ hưu và xử lý kỷ luật như đã giải thích ở trên.
Có thể hiểu XLKL CB, CC đã nghỉ việc, nghỉ hưu như sau: Xử lý kỷ luật cán bộ, công chức đã nghỉ việc, nghỉ hưu là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền áp dụng những hậu quả pháp lý bất lợi đối với những cán bộ, công chức đã nghỉ việc, nghỉ hưu do khi đương nhiệm vi phạm kỷ luật nhưng nghỉ việc, nghỉ hưu mới phát hiện vi phạm đó; mà theo quy định của pháp luật phải bị xử lý kỷ luật nhằm trừng phạt cán bộ, công chức đã nghỉ việc, nghỉ hưu; chấn chỉnh nề nếp, kỷ cương và bảo đảm trật tự cho cơ quan, tổ chức. Dựa vào khái niệm đã nêu ở trên, XLKL CB, CC đã nghỉ việc, nghỉ hưu có những đặc điểm sau đây: Thứ nhất, cơ sở để XLKL CB, CC đã nghỉ việc, nghỉ hưu là phải có hành vi vi phạm trong thời gian công tác. Hiện nay, các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành vẫn chưa có quy định cụ thể như thế nào được xem là hành vi vi phạm kỷ luật. Pháp luật chỉ liệt kê các hành vi bị xử lý kỷ luật tại Điều 6 Nghị định 112/2020/NĐ-CP.
Do đó, có thể hiểu “hành vi vi phạm kỷ luật là những hành vi có lỗi, vi phạm các quy tắc và nghĩa vụ trong hoạt 13 động công vụ của cán bộ, công chức nhà nước”. Vi phạm kỷ luật là vi phạm các quy định của Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019 và Nghị định số 112/2020/NĐ-CP.