Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LÝ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ XÓA ĐÓI GIẢM NGHÈO 1. Cơ sở lý luận - Khái niệm Quản lý: Khái niệm Quản lý được hiểu theo cách khác nhau ở mỗi giai đoạn lịch sử khác nhau. Theo Laurence Lowell nhận xét: “quản lý là nghiệp xưa nhất và là nghề mới nhất”; Henry Fayel thì cho rằng: "Quản lý là một tiến trình bao gồm tất cả các khâu lập kế hoạch, tổ chức, lãnh đạo, kiểm tra các nỗ lực của các thành viên trong tổ chức và sử dụng tất cả các nguồn lực khác của tổ chức nhằm đạt mục tiêu đã định trước”[3, tr. Ngày nay cũng có rất nhiều cách tiếp cận khác nhau về khái niệm Quản lý, song có một khái niệm theo thuyết Quản lý Hành chính của Henry Fayol (1841-1925) luôn luôn được sự ủng hộ của giới khoa học và quản lý đó là: “Quản lý là sự tác động có tổ chức, có đích hướng của chủ thể lên đối tượng quản lý nhằm đạt mục tiêu dự kiến”.
- Khái niệm Quản lý Nhà nước: Khái niệm Quản lý Nhà nước chỉ xuất hiện và tồn tại cùng với sự ra đời và tồn tại của Nhà nước. Theo nghĩa rộng, Quản lý Nhà nước là hoạt động tổ chức, điều hành của cả bộ máy Nhà nước, là sự tác động, tổ chức của quyền lực Nhà nước trên các phương diện lập pháp, hành pháp và tư pháp. Theo cách hiểu này, Quản lý Nhà nước là hoạt động của cả ba hệ thống cơ quan Nhà nước: cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp. Theo nghĩa hẹp, Quản lý Nhà nước chủ yếu là quá trình tổ chức, điều hành của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người theo pháp luật nhằm đạt được những mục 11 tiêu yêu cầu nhiệm vụ quản lý Nhà nước.
Đồng thời, các cơ quan Nhà nước nói chung còn thực hiện các hoạt động có tính chất chấp hành, điều hành, tính chất hành chính Nhà nước nhằm xây dựng tổ chức bộ máy và củng cố chế độ công tác nội bộ của mình, [3], [42]. Chẳng hạn ra quyết định thành lập, chia tách, sát nhập các đơn vị tổ chức thuộc bộ máy của mình; đề bạt, khen thưởng, kỷ luật cán bộ, công chức, ban hành quy chế làm việc nội bộ. - Khái niệm nghèo đói: Trên thế giới đến nay đã có rất nhiều khái niệm về nghèo đói, khái niệm này đã thay đổi nhiều lần theo thời gian và không gian khác nhau. Hiện nay có nhiều quan niệm về nghèo đói đang được các quốc gia thừa nhận: Theo Liên hợp quốc: Nghèo là thiếu năng lực tối thiểu để tham gia hiệu quả vào các hoạt động xã hội.
Nghèo có nghĩa là không đủ ăn, đủ mặc, không được đi học, không được đi khám bệnh, không có đất đai để trồng trọt hoặc không có nghề nghiệp để nuôi sống bản thân, không được tiếp cận tín dụng. Nghèo cũng có nghĩa là không an toàn, không có quyền, và bị loại trừ của các cá nhân, hộ gia đình và cộng đồng. Nghèo có nghĩa là dễ bị bạo hành, phải sống ngoài lề xã hội hoặc trong các điều kiện rủi ro, không được tiếp cận nước sạch và công trình vệ sinh, (Tuyên bố Liên hợp quốc, 6/2008, được lãnh đạo của tất cả các tổ chức Liên hợp quốc thông qua) [37], [42]. Tại hội nghị chống đói nghèo do Ủy ban Kinh tế Xã hội Khu vực Châu Á - Thái Bình Dương (ESCAP) tại Băng Cốc, Thái Lan diễn ra vào tháng 09 năm 1993, các quốc gia trong khu vực đã thống nhất cao rằng: “Nghèo khổ là tình trạng một bộ phận dân cư không có khả năng thỏa mãn những nhu cầu cơ bản của con người mà những nhu cầu ấy phụ thuộc vào trình độ phát triển kinh tế - xã hội và phong tục tập quán của địa phương” [37], [42].
Năm 1995, 12 tại hội nghị thượng đỉnh thế giới về phát triển xã hội tổ chức tại Copenhagen - Đan Mạch đã đưa ra khái niệm về người nghèo như sau: “Người nghèo là tất cả những ai mà thu nhập thấp hơn 1 USD mỗi ngày cho mỗi người, số tiền được coi như đủ để mua những sản phẩm thiết yếu để tồn tại” [37]. Chuyên gia hàng đầu tổ chức lao động quốc tế(ILO)- ông Amartya Kumar Sen, nhà Kinh tế học Ấn Độ, người được giải thưởng Nobel về kinh tế năm 1998 cho rằng: “Nghèo đói là sự thiếu cơ hội lựa chọn tham gia vào quá trình phát triển của cộng đồng” [36], [37]. và để tồn tại, con người cần có những nhu cầu vật chất và tinh thần tối thiểu; dưới mức tối thiêu này, con người sẽ bị coi là đang sống trong nghèo nàn. Ngân hàng thế giới World bank (WB) cũng đưa ra quan điểm hai ngưỡng nghèo: Ngưỡng nghèo thứ nhất là số tiền cần thiết để mua một số lương thực gọi là ngưỡng nghèo lương thực và ngưỡng nghèo thứ hai là bao gồm cả chi tiêu cho sản phẩm phi lương thực gọi là ngưỡng nghèo chung.
Ngưỡng nghèo lương thực, thực phẩm mà WB đưa ra theo cuộc điều tra mức sống 1998 là lượng lương thực, thực phẩm tiêu thụ phải đáp ứng nhu cầu dinh dưỡng với năng lượng 2000-2200 kcal mỗi người mỗi ngày. Người dưới ngưỡng đó thì là nghèo về lương thực. Cách xác định ngưỡng nghèo chung: Ngưỡng nghèo chung = (ngưỡng nghèo lương thực) + (ngưỡng nghèo phi lương thực) [37], [40]. Qua các khái niệm trên cho thấy rằng nghèo là một hiện tượng đa chiều, tình trạng nghèo cần được nhìn nhận là sự thiếu hụt, không được thỏa mãn các nhu cầu cơ bản của con người.
Vì vậy, nghèo đa chiều có thể được hiểu là tình trạng con người không được đáp ứng ở mức tối thiểu một số nhu cầu cơ bản trong cuộc sống. Quan niệm đói nghèo ở Việt Nam; đói và nghèo được chia ra thành khái niệm riêng biệt. 13 Nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư chỉ có điều kiện thỏa mãn một phần những nhu cầu tối thiểu cơ bản của cuộc sống và có mức sống thấp hơn mức sống trung bình của cộng đồng xết trên mọi phương diện. Trong hoàn cảnh nghèo thì người nghèo và hộ nghèo cũng chỉ vật lộn với những mưu sinh hàng ngày về kinh tế vật chất, biểu hiện trực tiếp nhất ở bữa ăn.
Họ không thể vươn tới các nhu cầu về văn hóa, tinh thần hoặc những nhu cầu này phải cắt giảm tới mức tối thiểu gần nhất, gần như không có. Điều này đặc biệt rõ ở nông thôn với hiện tượng trẻ em bỏ học, thất học, các hộ nông dân nghèo không có khả năng để hưởng thụ văn hóa, chữa bệnh khi ốm đau, không đủ hoặc không thể mua sắm thêm quần áo cho nhu cầu mặc, sửa chữa nhà cửa cho nhu cầu ở… Nghèo là khái niệm chỉ tình trạng mà thu nhập thực tế của người dân chỉ dành hầu như toàn bộ cho nhu cầu ăn, thậm chí không đủ chi cho ăn, phần tích lũy hầu như không có. Đói là tình trạng một bộ phận dân cư nghèo có mức sống dưới mức tối thiểu và thu nhập không đủ đảm bao cho nhu cầu và vật chất để duy trì cuộc sống. Sự nghèo khổ, sự bần cùng được biểu hiện là đói, là tình trạng con người không có cái ăn, ăn không đủ lượng dinh dưỡng tối thiểu cần thiết để duy trì sự sống hàng ngày và không đủ sức để lao động, để tái sức sản xuất sức lao động.
Về mặt năng lượng, nếu trong một ngày, con người chỉ được thỏa mãn mức 1500calo/ngày thì đó là thiếu đói, dưới mức đó là đói gay gắt. Đó là các hộ dân hàng năm thiếu ăn, đứt bữa từ một đến ba tháng, thường vay mượn cộng đồng và thiếu khả năng chi trả, giá trị đồ dùng trong nhà không đáng kể, nhà ở dột nát, con thất học, bình quân thu nhập dưới 13kg gạo/người/tháng (tương đương 45. Đói nghèo ở nước ta, ngoài những đặc điểm xét về phương diện kinh tế, còn có những đặc điểm về phương diện xã hội. 14 Nhìn chung khái niềm nghèo đói là tình trạng một bộ phận dân cư không có những điều kiện về cuộc sống như ăn, mặc, ở, vệ sinh, y tế, giáo dục, đi lại, quyền được tham gia vào các quyết định của cộng đồng.
Nghèo đói thường được phản ánh dưới ba khía cạnh: Không được thụ hưởng những nhu cầu cơ ban tối thiểu của con người; Mức sống thấp dưới mức trung bình của cộng đồng dân cư nơi cư trú; Không được hưởng cơ hội lựa chọn tham gia vào quá tình phát triển cộng đồng. Từ đó cho thấy nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư chỉ có điều kiện thỏa mãn một phần của nhu cầu tối thiểu cơ bản của cuộc sống và có mức sống thấp hơn mức sống trung bình của cộng đồng xét trên mọi phương diện. Nhu cầu thiết yếu gồm ba yếu tố: (ăn, mặc, ở). Nhu cầu sinh hoạt hàng ngày gồm năm yếu tố: (văn hóa, giáo dục, y tế, đi lại, giao tiếp).
Nghèo được chia thành các mức khác nhau: nghèo tuyệt đối, nghèo tương đối, nghèo có nhu cầu tối thiểu. Nghèo tuyệt đối là tình trạng một bộ phận dân cư thuộc diện nghèo không có khả năng thoả mãn nhu cầu tối thiểu của cuộc sống: ăn, mặc, ở, đi lại. Nghèo tương đối là tình trạng của một bộ phận dân cư có mức sống dưới mức trung bình của cộng đồng tại địa phương xem xét. Khái niệm này thường được các nhà xã hội học ưa dùng vì nghèo tương đối liên quan đến sự chênh lệch về những nguồn lực vật chất, nghĩa là về bất bình đẳng phân phối trong xã hội [30, tr.
Nghèo có nhu cầu tối thiểu là tình trạng một bộ phận dân cư có những đảm bảo tối thiểu để duy trì cuộc sống như đủ ăn, đủ mặc, đủ ở và một số sinh hoạt hàng ngày nhưng ở mức tối thiểu. 15 Khái niệm về hộ đói: Hộ đói là một bộ phận dân cư có mức sống dưới mức tối thiểu không đủ đảm bảo nhu cầu về vật chất để duy trì cuộc sống hay nói cách khác đó là một bộ phận dân cư hàng năm thiếu ăn, đứt bữa, thường xuyên phải vay nợ và thiếu khả năng trả nợ. Khái niệm về hộ nghèo: Hộ nghèo là tình trạng của một số hộ gia đình chỉ thoả mãn một phần nhu cầu tối thiểu của cuộc sống và có mức sống thấp hơn mức sống trung bình của cộng đồng xét trên mọi phương diện. Ngoài ra còn có khái niệm xã nghèo và vùng nghèo.