Tổng quan luận án

Vấn đề nghèo đói là một trong những thách thức kinh tế - xã hội lớn đối với các quốc gia đang phát triển. Tại Việt Nam, công tác giảm nghèo đã được thực hiện sâu rộng trên phạm vi cả nước; tuy nhiên, kết quả đạt được qua các giai đoạn chưa thực sự vững chắc. Tại tỉnh Nghệ An, mặc dù chính quyền địa phương đã đạt được những kết quả quan trọng trong việc lãnh đạo phát triển kinh tế - xã hội và cải thiện đời sống nhân dân, nguy cơ tái nghèo vẫn ở mức cao (khoảng 10%), tập trung chủ yếu ở khu vực miền núi.

Vùng miền núi tỉnh Nghệ An giữ vị trí chiến lược về kinh tế, quốc phòng, an ninh và đối ngoại, tiếp giáp biên giới Việt - Lào với 27 xã biên giới. Toàn vùng bao gồm 11 đơn vị hành chính cấp huyện, thị xã (10 huyện và 1 thị xã) với 220 xã, phường, thị trấn (trong đó có 195 xã miền núi). Dân số vùng miền núi đạt khoảng 1 triệu người, chiếm 36,5% dân số toàn tỉnh, trong đó có khoảng 41 vạn đồng bào dân tộc thiểu số. Địa bàn này có địa hình phức tạp, bị chia cắt mạnh bởi núi cao và sông suối, chịu tác động tiêu cực của thiên tai, xuất phát điểm kinh tế thấp và thuần nông. Thu nhập bình quân đầu người tại khu vực miền núi chỉ bằng 63,3% mức bình quân chung của tỉnh Nghệ An. Đến cuối năm 2017, tỷ lệ hộ nghèo vùng miền núi vẫn ở mức 17%, cao hơn mức bình quân chung của tỉnh (12%) và cả nước (9%); riêng 4 huyện thuộc diện Nghị quyết 30a có tỷ lệ hộ nghèo vượt trên 30%, điển hình là huyện Kỳ Sơn với tỷ lệ hộ nghèo lên tới 56%.

Thực trạng này xuất phát một phần từ việc chính quyền cấp tỉnh Nghệ An chưa phát huy đầy đủ vai trò trong các khâu: hoạch định chiến lược và kế hoạch; ban hành cơ chế, chính sách; tổ chức bộ máy thực thi; thanh tra, kiểm tra và giám sát đối với mục tiêu giảm nghèo bền vững. Do đó, luận án được thực hiện nhằm giải quyết khoảng trống trong việc làm rõ cơ sở lý luận và đánh giá thực tiễn vai trò của chính quyền cấp tỉnh đối với công tác giảm nghèo bền vững tại địa bàn miền núi.

Mục đích nghiên cứu của luận án là đề xuất các quan điểm và giải pháp nhằm nâng cao vai trò của chính quyền cấp tỉnh đối với giảm nghèo bền vững vùng miền núi tỉnh Nghệ An trong thời gian tới.

Để thực hiện mục đích trên, luận án xác định 6 nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể:

  1. Nghiên cứu tổng quan các công trình khoa học có liên quan đến đề tài để xác định khoảng trống nghiên cứu.
  2. Làm rõ những vấn đề lý luận về vai trò của chính quyền cấp tỉnh đối với giảm nghèo bền vững vùng miền núi.
  3. Tổng quan kinh nghiệm thực tiễn của một số địa phương trong nước, rút ra bài học cho tỉnh Nghệ An.
  4. Thu thập dữ liệu thứ cấp và tiến hành khảo sát, điều tra thông tin sơ cấp để phục vụ phân tích thực trạng.
  5. Nghiên cứu, đánh giá thực trạng vai trò của chính quyền cấp tỉnh đối với giảm nghèo bền vững vùng miền núi tỉnh Nghệ An giai đoạn 2014 - 2017, chỉ ra các thành tựu, hạn chế và nguyên nhân của hạn chế.
  6. Đề xuất hệ thống quan điểm và giải pháp nâng cao vai trò của chính quyền cấp tỉnh đối với giảm nghèo bền vững vùng miền núi tỉnh Nghệ An đến năm 2025, tầm nhìn đến năm 2030.

Luận án xuất phát từ 4 câu hỏi nghiên cứu:

  • Câu hỏi 1: Thế nào là giảm nghèo bền vững vùng miền núi?
  • Câu hỏi 2: Vai trò của chính quyền cấp tỉnh đối với giảm nghèo bền vững vùng miền núi thể hiện ở những nội dung nào? Những nhân tố nào ảnh hưởng đến vai trò đó của chính quyền cấp tỉnh?
  • Câu hỏi 3: Vai trò của chính quyền cấp tỉnh đối với giảm nghèo bền vững vùng miền núi tỉnh Nghệ An thời gian 2015 - 2017 có những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân của hạn chế nào?
  • Câu hỏi 4: Để nâng cao vai trò của chính quyền cấp tỉnh đối với giảm nghèo bền vững vùng miền núi tỉnh Nghệ An cần có những quan điểm và giải pháp nào?

Đối tượng nghiên cứu của luận án là vai trò của chính quyền cấp tỉnh đối với giảm nghèo bền vững vùng miền núi.

Phạm vi nghiên cứu được xác định cụ thể:

  • Về nội dung: Luận án tiếp cận dưới góc độ chuyên ngành Kinh tế chính trị, tập trung vào 4 nội dung thực thi chức năng quản trị nhà nước cấp tỉnh: (1) Xác định chiến lược và kế hoạch giảm nghèo bền vững; (2) Ban hành chính sách giảm nghèo bền vững; (3) Tổ chức thực hiện giảm nghèo bền vững (xây dựng bộ máy, thực thi pháp luật/chính sách và điều phối các lực lượng xã hội); (4) Thanh tra, kiểm tra, giám sát quá trình thực hiện.
  • Về không gian: Địa bàn nghiên cứu gồm 11 huyện, thị xã miền núi thuộc tỉnh Nghệ An: thị xã Thái Hòa, huyện Anh Sơn, huyện Con Cuông, huyện Quỳ Châu, huyện Kỳ Sơn, huyện Nghĩa Đàn, huyện Quế Phong, huyện Quỳ Hợp, huyện Tân Kỳ, huyện Thanh Chương, huyện Tương Dương.
  • Về thời gian: Luận án nghiên cứu thực trạng giai đoạn 2014 - 2017. Riêng dữ liệu về người nghèo, hộ nghèo và kết quả giảm nghèo chỉ sử dụng giai đoạn 2015 - 2017 do từ cuối năm 2015, Việt Nam bắt đầu áp dụng chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều (tiêu chí thu nhập khu vực nông thôn và miền núi nâng từ 400.000 đồng/người/tháng lên 700.000 đồng/người/tháng). Tỉnh Nghệ An đã triển khai tổng điều tra theo chuẩn đa chiều mới vào cuối năm 2015, do đó số liệu công bố đầu năm 2016 phản ánh thực trạng năm 2015 theo tiêu chí mới. Luận án đề xuất giải pháp cho giai đoạn đến năm 2025, định hướng tầm nhìn đến năm 2030.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Tổng quan tài liệu của luận án được hệ thống hóa qua hai nhóm công trình quốc tế và trong nước:

Các nghiên cứu quốc tế về nghèo và giảm nghèo:

  • Nghiên cứu lý thuyết kinh tế: Lý thuyết "Vòng luẩn quẩn và cú huých từ bên ngoài" của P. Samuelson với việc mô tả phân phối thu nhập qua đường cong Lorenz; lý thuyết "cải cách" của W. Arthur Lewis; các nghiên cứu về kinh tế học phúc lợi của David Begg và kinh tế học công cộng của Joseph Stiglitz.
  • Các khảo sát thực nghiệm và chính sách: Các báo cáo của Ngân hàng Thế giới (WB), Viện Nghiên cứu Phát triển Xã hội của Liên Hợp Quốc (UNRISD), Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp Liên Hợp Quốc (FAO), Ủy ban Giảm nghèo Nam Á (SAARC), Viện IBIRD (Indonesia), Ủy ban Kế hoạch của Trung Quốc và Ấn Độ, Hiệp hội Phát triển Dân số và Cộng đồng Thái Lan (CDA). Hội nghị ESCAP tại Băng Cốc (1993) chuẩn hóa định nghĩa và tiêu chí đói nghèo khu vực châu Á - Thái Bình Dương.
  • Báo cáo của Cơ quan Hợp tác Phát triển Quốc tế Thụy Điển (SIDA, 1995) phân tích thực trạng nghèo ở Việt Nam; E. Wayne Nafziger (1998) nghiên cứu nghèo nông thôn và yếu tố giới; Michael P. Todaro phân tích bản chất nghèo đói tại các nước thế giới thứ ba; Max Weber (1999) phân tích phân hóa giàu nghèo gắn với vị thế thị trường và văn hóa; Mahmood Hasan Khan (2001) nghiên cứu nghèo nông thôn gắn với chính sách công; Dollar và Kraay (2002) chứng minh tăng trưởng kinh tế tác động tích cực đến thu nhập nhóm nghèo nhất; Morduch và Haley (2002) phân tích vai trò của tài chính vi mô đối với các Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ; Martha Alter Chen và các cộng sự (2004) nghiên cứu lao động phi chính thức và yếu tố giới; Tara Bedi, Aline Coudouel và Marcus Cox (2006) phân tích công tác giám sát chiến lược giảm nghèo; Đỗ Hoài Nam, Greg Mills, Dianna Games và Đỗ Đức Định (2007) so sánh kinh nghiệm phát triển nông nghiệp giảm nghèo giữa Việt Nam và châu Phi; Báo cáo kinh tế châu Phi của UNECA (2008) theo dõi cam kết Monterrey; William Dillinger (2008) nghiên cứu phát triển vùng và giảm nghèo tại Đông Âu và Trung Á; Cervantes-Godoy và Dewbre (2015) khẳng định vai trò của tăng trưởng nông nghiệp đối với giảm nghèo tại 25 quốc gia đang phát triển.

Các nghiên cứu trong nước về giảm nghèo và vai trò quản lý nhà nước:

  • Phạm Gia Khiêm (2006) tổng kết thành tựu, thách thức và nhấn mạnh cơ chế lập kế hoạch giảm nghèo từ cơ sở; Báo cáo đánh giá giữa kỳ Chương trình Mục tiêu Quốc gia Giảm nghèo và Chương trình 135 giai đoạn II (Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, Ủy ban Dân tộc, Liên Hợp Quốc, 2009) chỉ ra các hạn chế về phân bổ ngân sách theo Thông tư liên tịch số 102/TTLT/BTC-BLĐTBXH; Bộ môn Nghiên cứu Chiến lược và Chính sách (2009) thuộc Chương trình Chia sẻ - SIDA nghiên cứu 5 nguồn vốn sinh kế (tự nhiên, vật chất, tài chính, con người, xã hội) tại Yên Bái, Hà Giang, Quảng Trị.
  • Nguyễn Thị Kim Ngân (2011) xác định các định hướng giảm nghèo bền vững giai đoạn 2011 - 2020; Nguyễn Thắng và cộng sự thuộc Viện Khoa học Xã hội Việt Nam (2011) phân loại nghèo kinh niên và nghèo nhất thời; Lê Quốc Lý (2011) tổng kết 10 năm thực hiện chính sách xóa đói giảm nghèo 2001 - 2010; Sở Lao động - Thương binh và Xã hội tỉnh Quảng Ninh (2012) đề xuất nâng chuẩn nghèo cao hơn chuẩn quốc gia; Nguyễn Đức Nhật và cộng sự (2013) nghiên cứu các mô hình giảm nghèo quốc tế và cơ chế phân cấp quản lý ngân sách địa phương; Ngô Quang Sơn (2014) khảo sát vai trò của tri thức bản địa tại Lai Châu và Đắk Lắk; Báo cáo của CIEM (2014) về phương pháp tiếp cận nghèo đa chiều; Nguyễn Thanh Thủy (2015) rút ra bài học kinh nghiệm từ mô hình giảm nghèo tại Nghệ An ứng dụng cho tỉnh Hòa Bình.
  • Các nghiên cứu theo ngành và địa bàn: Đàm Viết Cường (2005), Nguyễn Thành Trung (2006), Trần Tuấn (2005) về chính sách khám chữa bệnh cho người nghèo theo Quyết định 139; Craig Calhoun và cộng sự về đô thị hóa và giảm nghèo tại Thành phố Hồ Chí Minh; Trần Đình Đàn (2001) về giải pháp giảm nghèo tại Hà Tĩnh; Bùi Minh Đạo và Bùi Thị Lan (2005) về Tây Nguyên; Phạm Ngọc Thắng (2010) về phát triển du lịch tại Lào Cai; Nguyễn Thị Nhung (2012) về vùng Tây Bắc.
  • Nghiên cứu về vai trò chính quyền địa phương: Tài liệu tập huấn của Ủy ban nhân dân tỉnh Nghệ An (2011a) về quy trình 8 bước trong công tác giảm nghèo của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; Mai Lan Phương và cộng sự (2012) nghiên cứu phân cấp quản lý giảm nghèo tại Hòa Bình.

Khoảng trống nghiên cứu được luận án nhận diện: Mặc dù số lượng công trình nghiên cứu về nghèo và giảm nghèo rất phong phú, các nghiên cứu trước đây chủ yếu tập trung vào chính sách kinh tế vĩ mô của trung ương, các mô hình sinh kế vi mô hoặc chính sách an sinh xã hội đơn lẻ. Chưa có công trình khoa học nào tiếp cận một cách chuyên biệt dưới góc độ Kinh tế chính trị để nghiên cứu vai trò của chính quyền cấp tỉnh đối với giảm nghèo bền vững tại vùng miền núi trong bối cảnh chuyển đổi sang chuẩn nghèo đa chiều. Luận án tập trung giải quyết khoảng trống này thông qua việc phân tích toàn diện 4 chức năng quản trị cấp tỉnh, làm rõ các nhân tố tác động đặc thù miền núi và phân loại đối tượng nghèo theo nhóm nguyên nhân để xác lập giải pháp chính sách phù hợp.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Luận án dựa trên nền tảng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của Kinh tế chính trị Mác - Lênin. Nhà nước được nhìn nhận là một bộ phận của kiến trúc thượng tầng, thông qua các công cụ hành chính và kinh tế để tác động trở lại cơ sở hạ tầng nhằm thúc đẩy tăng trưởng và bảo đảm công bằng xã hội. Chính quyền cấp tỉnh là cơ quan chấp hành và thực thi quyền lực nhà nước tại địa phương, đóng vai trò trực tiếp trong việc phân phối lại thu nhập và cung ứng các dịch vụ công ích.

Về mặt khái niệm, luận án phân biệt giữa giảm nghèo đơn chiều (chỉ dựa vào chuẩn thu nhập) và giảm nghèo đa chiều (mở rộng sang khả năng tiếp cận y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch, vệ sinh, thông tin). Luận án kế thừa quan niệm của Thái Phúc Thành (2014) về việc duy trì mức sống trên chuẩn nghèo khi gặp các cú sốc và quan niệm của Vương Đình Huệ (2017) về bảo đảm bình đẳng tiếp cận dịch vụ xã hội. Từ đó, tác giả đưa ra định nghĩa: Giảm nghèo bền vững vùng miền núi là việc nâng thu nhập cao hơn chuẩn nghèo quy định tại vùng miền núi và bảo đảm cho người nghèo tiếp cận được các dịch vụ xã hội cơ bản về y tế, giáo dục, văn hóa nhằm chống tái nghèo.

Khung phân tích của luận án xác lập vai trò của chính quyền cấp tỉnh thông qua 4 nội dung thực thi:

  1. Xác định chiến lược, quy hoạch và kế hoạch giảm nghèo bền vững.
  2. Ban hành các cơ chế, chính sách giảm nghèo đặc thù của địa phương.
  3. Tổ chức thực hiện giảm nghèo (kiện toàn bộ máy, triển khai chính sách trung ương và địa phương, điều phối các nguồn lực và cơ quan liên quan).
  4. Kiểm tra, giám sát, đánh giá việc thực thi chính sách giảm nghèo.

Hệ thống tiêu chí đánh giá giảm nghèo bền vững vùng miền núi gồm 4 tiêu chí cốt lõi:

  • Tiêu chí 1: Sự gia tăng thu nhập bình quân đầu người của hộ nghèo.
  • Tiêu chí 2: Tỷ lệ hộ nghèo giảm hàng năm, tính theo công thức: $$\text{Tỷ lệ hộ nghèo giảm năm } n = \frac{(\text{Số hộ nghèo năm } n - \text{Số hộ nghèo năm } n-1) \times 100%}{\text{Tỷ lệ hộ nghèo năm } n-1}$$
  • Tiêu chí 3: Tỷ lệ tái nghèo hàng năm của địa phương.
  • Tiêu chí 4: Mức độ thiếu hụt tiếp cận 10 chỉ số dịch vụ xã hội cơ bản: (1) tiếp cận dịch vụ khám chữa bệnh; (2) bảo hiểm y tế; (3) trình độ giáo dục của người lớn; (4) tỷ lệ trẻ em đến trường; (5) chất lượng nhà ở; (6) diện tích nhà ở bình quân; (7) chất lượng nguồn nước sinh hoạt; (8) nhà tiêu hợp vệ sinh; (9) dịch vụ viễn thông; (10) tài sản phục vụ tiếp cận thông tin.

Về phương pháp thu thập và xử lý dữ liệu:

  • Phương pháp phân tích, tổng hợp, lịch sử, lôgíc, so sánh và thống kê mô tả.
  • Dữ liệu thứ cấp được thu thập từ báo cáo chính thức của Cục Thống kê tỉnh Nghệ An, Sở Lao động - Thương binh và Xã hội, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Bảo hiểm Xã hội tỉnh và Ngân hàng Chính sách Xã hội chi nhánh tỉnh Nghệ An.
  • Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua điều tra bảng hỏi và phỏng vấn sâu:
Nhóm đối tượng khảo sát Quy mô mẫu phát ra Mẫu thu về hợp lệ Phạm vi và phương pháp chọn mẫu
Hộ nghèo vùng miền núi (Mẫu số 01) 110 phiếu 105 phiếu Phát tại 11 huyện, thị xã miền núi; mỗi huyện chọn 2 xã nghèo, mỗi xã chọn 5 hộ theo các nhóm: nghèo do khách quan, nghèo do chủ quan, cận thoát nghèo, hộ nghèo, hộ rất nghèo.
Cán bộ, công chức cấp tỉnh (Mẫu số 02) 100 phiếu 100 phiếu (100%) Chọn từ Ban Chỉ đạo giảm nghèo, Sở NN&PTNT, Sở LĐ-TBXH, Sở Tài chính, Sở KH&ĐT, NHCSXH, BHXH tỉnh; gồm cả cán bộ tham mưu và cán bộ thực thi.
Cán bộ lãnh đạo, quản lý cấp tỉnh (Mẫu số 03) 60 phiếu 60 phiếu (100%) Gồm 50 phiếu phát cho lãnh đạo các sở, phòng liên quan và 10 phiếu phát ngẫu nhiên cho cán bộ lãnh đạo cấp tỉnh.
Chuyên gia và nhà quản lý (Phỏng vấn sâu) 4 nhóm mẫu Hoàn thành Phỏng vấn lãnh đạo Sở LĐ-TBXH và đại diện 3 huyện đặc trưng: Anh Sơn (phát triển nhất), Quỳ Hợp (trung bình), Kỳ Sơn (kém phát triển nhất).

Dữ liệu khảo sát được xử lý và phân tích bằng phần mềm Microsoft Excel kết hợp với phương pháp thống kê mô tả.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án

Chương này điểm lại toàn diện các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước về nghèo, chuẩn nghèo, chính sách an sinh xã hội và vai trò của nhà nước. Tác giả tổng thuật các nghiên cứu của các học giả quốc tế từ các lý thuyết tăng trưởng, vòng luẩn quẩn của sự nghèo đói đến vai trò của tài chính vi mô và vốn sinh kế. Đối với các nghiên cứu trong nước, tác giả phân tích các đánh giá về Chương trình Mục tiêu Quốc gia Giảm nghèo, Chương trình 135 qua các thời kỳ, đồng thời tổng kết các mô hình can thiệp đặc thù tại các địa phương Tây Bắc, Tây Nguyên, Bắc Trung Bộ. Từ đó, chương 1 khẳng định khoảng trống lý luận và thực tiễn về vai trò quản trị của chính quyền cấp tỉnh đối với việc kiểm soát tính bền vững của công tác giảm nghèo tại khu vực miền núi theo chuẩn nghèo đa chiều.

Chương 2: Những vấn đề lý luận và kinh nghiệm về vai trò của chính quyền cấp tỉnh đối với giảm nghèo bền vững vùng miền núi

Chương 2 làm rõ bản chất của nghèo và nguyên nhân nghèo đói tại địa bàn miền núi. Tác giả hệ thống hóa 5 nhóm nguyên nhân cốt lõi dẫn đến nghèo đói vùng cao:

  1. Nhận thức hạn chế, thiếu ý chí vươn lên và tư tưởng trông chờ, ỷ lại vào trợ cấp nhà nước;
  2. Điều kiện tự nhiên khắc nghiệt, địa hình dốc đứng, đất đai xói mòn, thường xuyên xảy ra thiên tai, lũ quét;
  3. Thiếu kinh nghiệm sản xuất theo kinh tế thị trường và thiếu vốn đầu tư;
  4. Phong tục tập quán canh tác lạc hậu, tỷ lệ sinh cao, chi tiêu chưa hợp lý và sự tồn tại của tệ nạn xã hội (ma túy, cờ bạc);
  5. Kết cấu hạ tầng giao thông, thủy lợi, dịch vụ công kém phát triển do địa bàn chia cắt và nguồn lực đầu tư phân tán.

Chương này xây dựng khái niệm vai trò của chính quyền cấp tỉnh đối với giảm nghèo bền vững vùng miền núi: là việc chính quyền sử dụng các biện pháp hành chính và kinh tế để tác động đến điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội, các tổ chức và bản thân người nghèo nhằm thực hiện mục tiêu giảm nghèo không tái nghèo. Vai trò này mang tính chất là trung tâm điều phối toàn diện tại địa phương, thể hiện qua 4 nội dung chức năng quản lý nhà nước: hoạch định kế hoạch; ban hành chính sách; tổ chức thực thi; kiểm tra, giám sát. Tác giả phân tích các nhân tố ảnh hưởng gồm: chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước; năng lực của bộ máy; mức độ phát triển kinh tế địa phương; phẩm chất, trình độ cán bộ; cơ sở vật chất kỹ thuật; sự phối hợp giữa các sở, ban, ngành. Cuối chương, tác giả phân tích kinh nghiệm giảm nghèo vùng đồng bào dân tộc thiểu số tại một số tỉnh và rút ra các bài học về xây dựng kế hoạch có sự tham gia của người dân, hỗ trợ có điều kiện và tăng cường cơ chế kiểm tra giám sát.

Chương 3: Thực trạng vai trò của chính quyền cấp tỉnh đối với giảm nghèo bền vững vùng miền núi tỉnh Nghệ An

Chương 3 phân tích điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội vùng miền núi tỉnh Nghệ An và kết quả giảm nghèo giai đoạn 2014 - 2017 (tập trung phân tích sâu số liệu nghèo đa chiều 2015 - 2017). Tác giả làm rõ thực trạng tỷ lệ hộ nghèo miền núi chiếm tỷ trọng lớn trong cơ cấu nghèo của tỉnh. Dựa trên số liệu khảo sát và số liệu hành chính, chương 3 đánh giá việc thực thi vai trò của chính quyền tỉnh Nghệ An theo 4 nội dung:

Nội dung chức năng Thực trạng thực thi tại Nghệ An (2014 - 2017) Hạn chế ghi nhận từ khảo sát thực tế
1. Xác định chiến lược, kế hoạch Tỉnh đã ban hành các đề án, kế hoạch giảm nghèo hàng năm gắn với các chương trình mục tiêu quốc gia và định hướng phát triển miền Tây Nghệ An. Kế hoạch giảm nghèo ở một số thời điểm còn mang tính bình quân, chưa sát thực tế từng tiểu vùng; chỉ tiêu giao từ trên xuống chưa gắn đầy đủ với nguồn lực bố trí thực tế.
2. Ban hành các chính sách địa phương Ban hành các cơ chế hỗ trợ phát triển sản xuất nông - lâm nghiệp, hỗ trợ đất ở, đất sản xuất, nước sinh hoạt và các chính sách an sinh xã hội đặc thù cho đồng bào dân tộc thiểu số. Chính sách còn tản mạn, manh mún, nặng về hỗ trợ trực tiếp bằng tiền và hiện vật ("cho không"), chưa tạo được động lực mạnh mẽ để người dân tự vươn lên thoát nghèo.
3. Tổ chức thực hiện Thành lập và kiện toàn Ban Chỉ đạo giảm nghèo cấp tỉnh; huy động Ngân hàng Chính sách Xã hội cho vay ưu đãi; triển khai cấp thẻ BHYT, hỗ trợ giáo dục, đào tạo nghề. Bộ máy tổ chức kiêm nhiệm nhiều; sự phối hợp giữa các sở, ban, ngành và giữa cấp tỉnh với cấp huyện, xã còn thiếu chặt chẽ; năng lực cán bộ cơ sở miền núi còn yếu.
4. Thanh tra, kiểm tra, giám sát Đã tổ chức các cuộc kiểm tra liên ngành định kỳ hàng năm về việc thực hiện các dự án thuộc Chương trình 135, Chương trình 30a. Hoạt động kiểm tra, giám sát chưa được thực hiện thường xuyên; chủ yếu tập trung vào việc thanh quyết toán tài chính, chưa đánh giá sâu hiệu quả sinh kế và tính bền vững sau thoát nghèo.

Về thành tựu, tỷ lệ hộ nghèo vùng miền núi giảm dần qua các năm, cơ sở hạ tầng thiết yếu (giao thông, trường học, trạm y tế) được cải thiện rõ nét, tỷ lệ người nghèo tham gia bảo hiểm y tế đạt mức cao. Tuy nhiên, hạn chế lớn nhất là giảm nghèo chưa thực sự bền vững, nguy cơ tái nghèo cao (~10%), khoảng cách phát triển giữa vùng miền núi và vùng đồng bằng tiếp tục gia tăng. Nguyên nhân của hạn chế xuất phát từ năng lực tham mưu của một bộ phận cán bộ cấp tỉnh và cơ sở; sự thiếu chủ động trong việc lồng ghép các nguồn vốn; cùng với việc thiếu các giải pháp chính sách mang tính phân loại đối tượng nghèo.

Chương 4: Quan điểm và giải pháp nâng cao vai trò của chính quyền cấp tỉnh đối với giảm nghèo bền vững vùng miền núi tỉnh Nghệ An

Chương 4 xác định bối cảnh kinh tế trong nước, quốc tế và các quan điểm chỉ đạo của Đảng bộ tỉnh Nghệ An đến năm 2025, tầm nhìn 2030. Tác giả đề xuất hệ thống 7 nhóm giải pháp nhằm nâng cao vai trò của chính quyền cấp tỉnh đối với giảm nghèo bền vững vùng miền núi:

  1. Hoàn thiện công tác hoạch định chiến lược và kế hoạch: Chuyển đổi phương thức lập kế hoạch từ áp đặt trên xuống sang phương thức lập kế hoạch có sự tham gia của người dân; xây dựng kế hoạch giảm nghèo gắn chặt với quy hoạch phát triển kinh tế vùng miền Tây Nghệ An.
  2. Hoàn thiện hệ thống chính sách giảm nghèo: Tác giả đề xuất điểm mới quan trọng là thay đổi căn bản cơ chế hỗ trợ vốn và sinh kế bằng cách phân loại hộ nghèo theo hai nhóm:
    • Nhóm hộ nghèo do nguyên nhân khách quan (thiếu tư liệu sản xuất, thiên tai, ốm đau nhưng có ý chí làm ăn): Nhà nước hỗ trợ trực tiếp các nguồn lực sản xuất, đất đai, kỹ thuật và vốn tín dụng ưu đãi để họ tự lực vươn lên thoát nghèo.
    • Nhóm hộ nghèo do nguyên nhân chủ quan (lười lao động, ỷ lại, tệ nạn xã hội): Không cấp phát trực tiếp tiền mặt hay tư liệu sản xuất (tránh tâm lý ỷ lại, bán tháo tài sản hỗ trợ). Chính quyền cấp tỉnh cần ban hành chính sách hỗ trợ vốn, ưu đãi cho các hộ gia đình khá giả, hộ sản xuất kinh doanh giỏi tại địa phương với điều kiện ràng buộc là các hộ này phải tiếp nhận những người nghèo thuộc nhóm chủ quan vào làm việc theo sự phân công, giới thiệu của chính quyền cơ sở, qua đó rèn luyện ý thức lao động và tạo thu nhập thực tế.
  3. Nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện: Kiện toàn Ban Chỉ đạo giảm nghèo các cấp, phân định rõ trách nhiệm của từng sở, ban, ngành; xây dựng quy chế phối hợp liên ngành chặt chẽ giữa Sở Lao động - Thương binh và Xã hội với Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàng Chính sách Xã hội.
  4. Tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát: Thiết lập hệ thống giám sát và đánh giá đa chiều; đẩy mạnh vai trò giám sát của Mặt trận Tổ quốc và cộng đồng dân cư; kiểm tra thực chất chất lượng cuộc sống sau thoát nghèo thay vì chạy theo chỉ tiêu hình thức.
  5. Nâng cao chất lượng đội ngũ công chức: Tăng cường bồi dưỡng chuyên môn, nghiệp vụ, kỹ năng quản lý và kiến thức văn hóa dân tộc thiểu số cho cán bộ, công chức làm công tác giảm nghèo cấp tỉnh và huyện.
  6. Đẩy mạnh phát triển kinh tế địa phương: Phát triển nông - lâm nghiệp theo chuỗi giá trị; khuyến khích các doanh nghiệp đầu tư vào vùng miền núi nhằm chế biến lâm sản, dược liệu; phát triển du lịch sinh thái, văn hóa cộng đồng.
  7. Tăng cường cơ sở vật chất phục vụ công tác giảm nghèo: Bố trí ngân sách địa phương và lồng ghép nguồn lực trung ương để hoàn thiện hạ tầng kết nối giao thông liên xã, viễn thông và các dịch vụ an sinh xã hội cơ bản.

Bên cạnh các giải pháp cho địa phương, luận án đưa ra hai kiến nghị cụ thể:

  • Đối với Quốc hội: Tăng cường giám sát tối cao việc thực hiện Nghị quyết số 76/2014/QH13 về đẩy mạnh thực hiện mục tiêu giảm nghèo bền vững đến năm 2020.
  • Đối với Chính phủ: Giảm dần các chính sách hỗ trợ trực tiếp, mang tính "cho không", tăng cường các chính sách hỗ trợ có điều kiện và chính sách phát triển kết cấu hạ tầng cho các vùng khó khăn, vùng miền núi.

Kết quả và những đóng góp mới

Về mặt học thuật và lý luận:

  • Luận án đã xây dựng khái niệm giảm nghèo bền vững vùng miền núi gắn với phương pháp tiếp cận nghèo đa chiều, chỉ rõ mối quan hệ bản chất giữa giảm nghèo đơn chiều, giảm nghèo đa chiều và giảm nghèo bền vững; đồng thời xây dựng hệ thống 4 tiêu chí định lượng và định tính cụ thể để đánh giá giảm nghèo bền vững vùng miền núi.
  • Luận án phát triển cơ sở lý luận về vai trò của chính quyền cấp tỉnh đối với giảm nghèo bền vững tại vùng miền núi. Tác giả làm rõ nội hàm vai trò của chính quyền cấp tỉnh là việc sử dụng tổng hợp các biện pháp hành chính và kinh tế để tác động tới các chủ thể và điều kiện đặc thù vùng cao nhằm mục tiêu chống tái nghèo. Đồng thời, nghiên cứu đã phát hiện thêm hai nhân tố mới có ảnh hưởng quyết định đến việc thực thi vai trò này: mức độ phối hợp liên ngành giữa các cơ quan quản lý và mức độ bảo đảm cơ sở vật chất phục vụ công tác giảm nghèo.

Về mặt thực tiễn và giải pháp:

  • Đánh giá thực chứng, toàn diện việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước của chính quyền tỉnh Nghệ An trong công tác giảm nghèo vùng miền núi giai đoạn 2014 - 2017, chỉ ra nguyên nhân của tình trạng tái nghèo cao (~10%) tại các huyện vùng sâu, vùng xa.
  • Đề xuất giải pháp mang tính ứng dụng cao về việc phân loại hộ nghèo theo nhóm nguyên nhân chủ quan và khách quan để thiết kế cơ chế hỗ trợ phù hợp. Việc đề xuất phương thức hỗ trợ gián tiếp người nghèo nhóm chủ quan thông qua các hộ sản xuất giỏi tại chỗ là phát hiện giải pháp nhằm khắc phục tư tưởng trông chờ, ỷ lại vào chính sách nhà nước.
  • Cung cấp các luận cứ thực tiễn để kiến nghị với Quốc hội và Chính phủ về việc chuyển đổi căn bản phương thức thiết kế chính sách an sinh xã hội từ hỗ trợ tiêu dùng sang hỗ trợ phát triển sản xuất có điều kiện.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Hạn chế của luận án:

  • Về phạm vi dữ liệu: Do chuẩn nghèo đa chiều chính thức áp dụng từ cuối năm 2015, chuỗi số liệu thống kê phản ánh thực chất nghèo đa chiều trong luận án chủ yếu tập trung trong giai đoạn 2015 - 2017. Các so sánh với giai đoạn trước 2015 chỉ mang tính định tính do sự khác biệt căn bản về tiêu chí và phương pháp đo lường chuẩn nghèo.
  • Về phạm vi mẫu khảo sát: Mặc dù mẫu điều tra hộ nghèo (105 phiếu) và cán bộ (160 phiếu) được phân bổ theo phương pháp chọn mẫu đại diện tại 11 huyện miền núi, quy mô mẫu sơ cấp của hộ nghèo còn ở mức độ khiêm tốn so với quy mô tổng thể hơn 41 vạn đồng bào dân tộc thiểu số và hàng chục nghìn hộ nghèo tại địa bàn.
  • Về nội dung tiếp cận: Luận án tập trung phân tích dưới góc độ Kinh tế chính trị về việc thực thi chức năng của chính quyền cấp tỉnh, do đó chưa đi sâu đánh giá chi tiết khía cạnh kinh tế kỹ thuật của từng mô hình sinh kế nông - lâm nghiệp cụ thể.

Hướng nghiên cứu tiếp theo:

  • Đánh giá tác động dài hạn của các chính sách giảm nghèo đa chiều tại vùng miền núi giai đoạn sau năm 2020 khi mức chuẩn nghèo mới tiếp tục được nâng lên theo chu kỳ phát triển kinh tế.
  • Mở rộng phân tích cơ chế phối hợp liên vùng giữa tỉnh Nghệ An với các tỉnh lân cận thuộc khu vực Bắc Trung Bộ và các tỉnh của nước bạn Lào dọc tuyến biên giới trong việc kiểm soát di dân tự do và duy trì an sinh xã hội biên giới.
  • Nghiên cứu định lượng sâu hơn về tác động của các cú sốc môi trường, rủi ro biến đổi khí hậu và lũ quét đối với tỷ lệ tái nghèo của các hộ đồng bào dân tộc thiểu số vùng cao.

Giá trị tham khảo

Luận án mang lại giá trị tham khảo thực tiễn và lý luận cho nhiều nhóm đối tượng:

  • Đối với nghiên cứu sinh, học viên cao học và giảng viên chuyên ngành Kinh tế chính trị, Quản lý công và Kinh tế phát triển: Luận án cung cấp khung lý thuyết hoàn chỉnh về vai trò của chính quyền địa phương đối với việc thực thi các mục tiêu an sinh xã hội, phương pháp xây dựng bảng hỏi và quy trình phân tích dữ liệu khảo sát trong nghiên cứu chính sách công tại địa bàn đặc thù.
  • Đối với chính quyền tỉnh Nghệ An và các cơ quan tham mưu (Sở Lao động - Thương binh và Xã hội, Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Ban Dân tộc, Sở Kế hoạch và Đầu tư): Các đánh giá thực trạng ở Chương 3 và hệ thống giải pháp ở Chương 4 là căn cứ trực tiếp để rà soát, điều chỉnh các chương trình mục tiêu quốc gia, khắc phục sự chồng chéo trong phối hợp liên ngành và phân bổ nguồn lực giảm nghèo tại 11 huyện, thị xã miền núi của tỉnh.
  • Đối với chính quyền các tỉnh miền núi khác có điều kiện tương đồng: Khung phân loại hộ nghèo theo nguyên nhân khách quan - chủ quan và bài học về chuyển đổi từ chính sách "cho không" sang hỗ trợ sinh kế có điều kiện là tư liệu tham khảo hữu ích cho việc ban hành các chính sách an sinh xã hội địa phương.

Câu hỏi thường gặp

1. Vì sao luận án chỉ sử dụng số liệu về người nghèo và hộ nghèo trong giai đoạn 2015 - 2017 thay vì toàn bộ chuỗi 2014 - 2017?

Trong giai đoạn 2011 - 2015, Việt Nam xác định tiêu chí nghèo thuần túy dựa trên góc độ thu nhập. Đến tháng 11 năm 2015, Chính phủ ban hành chuẩn nghèo mới tiếp cận theo phương pháp đa chiều và nâng tiêu chí thu nhập khu vực nông thôn, miền núi từ 400.000 đồng/người/tháng lên 700.000 đồng/người/tháng. Mặc dù chuẩn này áp dụng chính thức cho giai đoạn 2016 - 2020, tỉnh Nghệ An đã tiến hành tổng điều tra theo chuẩn nghèo đa chiều ngay từ cuối năm 2015. Số liệu công bố đầu năm 2016 thực chất là dữ liệu năm 2015 theo tiêu chí mới. Do đó, nếu sử dụng số liệu năm 2014 (chuẩn cũ) để so sánh trực tiếp với giai đoạn 2015 - 2017 sẽ dẫn đến sai lệch trong việc đánh giá vai trò của chính quyền cấp tỉnh.

2. Vùng miền núi tỉnh Nghệ An có những đặc điểm tự nhiên và xã hội nào gây trở ngại lớn nhất cho giảm nghèo bền vững?

Vùng miền núi tỉnh Nghệ An bao gồm 11 huyện, thị xã với 220 xã (trong đó có 195 xã miền núi, 27 xã biên giới giáp Lào), chiếm 36,5% dân số toàn tỉnh với 41 vạn đồng bào dân tộc thiểu số. Khu vực này có địa hình phức tạp, bị chia cắt mạnh bởi núi cao và sông suối, thường xuyên chịu thiên tai, lũ lụt. Trình độ dân trí của người dân còn thấp, sản xuất thuần nông manh mún, đất canh tác dốc và dễ bị xói mòn bạc màu. Thu nhập bình quân đầu người tại khu vực này chỉ bằng 63,3% mức bình quân chung của tỉnh; kết cấu hạ tầng giao thông và dịch vụ công yếu kém, dẫn đến sự biệt lập tương đối của các cộng đồng dân cư vùng sâu.

3. Hệ thống tiêu chí đánh giá giảm nghèo bền vững vùng miền núi được luận án xác lập gồm những chỉ tiêu nào?

Luận án xác lập 4 tiêu chí cốt lõi:

  1. Gia tăng thu nhập bình quân đầu người của hộ nghèo;
  2. Tỷ lệ hộ nghèo giảm hàng năm;
  3. Tỷ lệ tái nghèo hàng năm;
  4. Mức độ thiếu hụt tiếp cận 10 chỉ số dịch vụ xã hội cơ bản theo chuẩn nghèo đa chiều (tiếp cận dịch vụ y tế, bảo hiểm y tế, trình độ giáo dục người lớn, trẻ em đến trường, chất lượng nhà ở, diện tích nhà ở, nguồn nước sinh hoạt, nhà tiêu hợp vệ sinh, dịch vụ viễn thông, tài sản tiếp cận thông tin).

4. Đề xuất của luận án về chính sách hỗ trợ vốn đối với hộ nghèo có điểm gì mới?

Luận án đề xuất phân chia người nghèo thành hai nhóm để thực thi chính sách khác nhau:

  • Nhóm nghèo do nguyên nhân khách quan: Là những người có ý chí làm ăn nhưng gặp rủi ro, thiếu vốn, thiếu đất sản xuất; nhóm này được nhà nước tài trợ trực tiếp các nguồn lực, vốn tín dụng ưu đãi để họ tự vươn lên thoát nghèo.
  • Nhóm nghèo do nguyên nhân chủ quan: Là những người lười lao động, có thói quen ỷ lại, tệ nạn; nhà nước không hỗ trợ trực tiếp bằng tiền hay hiện vật (tránh tình trạng bán tài sản hỗ trợ hoặc lười biếng hơn). Thay vào đó, chính quyền tài trợ nguồn lực cho các hộ khá giả, biết làm ăn tại địa phương với điều kiện ràng buộc là họ phải nhận những người nghèo này vào làm việc, qua đó tạo việc làm và rèn luyện kỹ năng lao động.

5. Dữ liệu sơ cấp của luận án được thu thập thông qua những mẫu khảo sát nào?

Luận án khảo sát thông qua 3 mẫu bảng hỏi và 1 chương trình phỏng vấn sâu:

  • Mẫu 01: Phát 110 phiếu cho các hộ nghèo tại 11 huyện, thị xã miền núi (chọn 2 xã nghèo/huyện, 5 hộ/xã đại diện cho các trạng thái nghèo), thu về 105 phiếu hợp lệ.
  • Mẫu 02: Phát 100 phiếu cho cán bộ, công chức làm công tác giảm nghèo tại các sở, ban, ngành cấp tỉnh, thu về 100 phiếu (tỷ lệ 100%).
  • Mẫu 03: Phát 60 phiếu cho cán bộ lãnh đạo, quản lý cấp tỉnh và các phòng chuyên trách, thu về 60 phiếu (tỷ lệ 100%).
  • Phỏng vấn sâu: Thực hiện đối với lãnh đạo Sở Lao động - Thương binh và Xã hội và đại diện cán bộ quản lý tại 3 huyện đặc trưng: Anh Sơn (phát triển nhất), Quỳ Hợp (phát triển trung bình), Kỳ Sơn (kém phát triển nhất).

Kết luận

Luận án tiến sĩ của tác giả Thái Thanh Quý đã hệ thống hóa và làm sâu sắc thêm cơ sở lý luận của Kinh tế chính trị về vai trò quản lý của chính quyền cấp tỉnh đối với giảm nghèo bền vững tại địa bàn miền núi trong điều kiện áp dụng chuẩn nghèo đa chiều. Dựa trên nguồn dữ liệu thứ cấp và dữ liệu điều tra thực địa tại 11 huyện, thị xã miền núi tỉnh Nghệ An giai đoạn 2014 - 2017, tác giả đã đánh giá khách quan các thành tựu, chỉ rõ những hạn chế trong các khâu hoạch định chiến lược, ban hành chính sách, tổ chức bộ máy và giám sát thực thi, làm sáng tỏ nguyên nhân dẫn tới tỷ lệ tái nghèo cao tại khu vực miền Tây Nghệ An. Các quan điểm và hệ thống 7 nhóm giải pháp được đề xuất—đặc biệt là phương thức phân loại hộ nghèo theo nguyên nhân để áp dụng cơ chế hỗ trợ có điều kiện—cùng các kiến nghị gửi tới Quốc hội và Chính phủ có giá trị thực tiễn đối với công tác giảm nghèo bền vững của tỉnh Nghệ An và các tỉnh miền núi trên cả nước.