Chương 1 Giới thiệu Chương 2 Cơ sở lý thuyết Chương 3 Thiết kế nghiên cứu Chương 4 Kết quả nghiên cứu Chương 5 Kết luận và khuyến nghị TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com -7- CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT 2. Thể chế và quản trị công Douglas North (1990) định nghĩa thể chế là những ràng buộc mà con người đặt ra nhằm điều chỉnh những tương tác của con người. Đó là những “luật chơi” chính thức và phi chính thức ràng buộc các tương tác trong xã hội, hỗ trợ tăng trưởng và phát triển kinh tế trong dài hạn. Thể chế tạo ra một hệ thống thưởng, phạt cho các ứng xử của các tổ chức, cá nhân, do đó có thể hạn chế hoặc thúc đẩy hành vi của các chủ thể này theo các chiều hướng khác nhau.
Những kích thích đó quyết định loại hình, phạm vi và tầm mức của các hoạt động làm ra của cải, nâng cao hiệu suất sử dụng nguồn lực, và nâng cao phúc lợi xã hội. Thể chế có quan trọng không? Các học giả tìm cách trả lời câu hỏi này và nhận ra sự khác biệt về chất lượng thể chế dẫn tới sự khác nhau về phát triển ở các quốc gia (North, 1990; Acemoglu, Johnson, & Robinson, 2005). Kinh tế học thể chế ra đời nhằm khắc phục những hạn chế của kinh tế học tân cổ điển. Kinh tế học tân cổ điển giả định rằng trong nền kinh tế, thông tin là hoàn hảo, chi phí giao dịch kinh tế bằng không.
Tuy nhiên thực tế thông tin thị trường thường không hoàn hảo và có sự bất cân xứng thông tin cho các chủ thể khi tham gia giao dịch trong nền kinh tế nên sự tương tác giữa các chủ thể sẽ phát sinh chi phí giao dịch. Thể chế là một phạm trù rất rộng nên để đo lường thể chế, các nhà nghiên cứu đưa ra một số khái niệm đại diện như chất lượng thực thi luật pháp (Becker & Stigler, 1974), pháp định và sự hiệu quả của quản trị công (North, 1991), chất lượng chính phủ trung ương (Schleifer & Vishny, 1993), chất lượng điều chỉnh của luật pháp (Johnson, Kaufmann, & Zoido-Lobatón, 1998), tự do chính trị (Mendez & Sepulveda, 2006). Knack & Keefer (1995) sử dụng bốn thành phần để đo lường thể chế gồm tham nhũng, chất lượng bộ máy hành chính, tuân thủ luật pháp và bảo vệ quyền tài sản. Quản trị công là cách thức mà quyền lực được thực thi trong việc quản lý các nguồn lực kinh tế và xã hội của một quốc gia.
Quản trị công tốt được coi là khả năng đạt được mục tiêu chính sách đề ra, phù hợp với các nguyên tắc và giá trị của sự liêm chính, luật pháp, minh bạch, trách nhiệm giải trình, tính hiệu quả và hiệu năng và các vấn đề khác (European Commission, 2015). TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com -8- Với thách thức giảm đói nghèo trên toàn cầu, Ngân hàng Thế giới đánh giá phải nhận dạng được nguyên nhân gốc rễ và có hành đồng phù hợp để phát triển bền vững. Trong những trở ngại cho tăng trưởng và phát triển ở các nước đang phát triển thì thể chế kém và quản trị công tồi là những trở ngại lớn (World Bank, 2000). Một số quốc gia có thể chế yếu kém vì ở các quốc gia đó không có luật lệ, luật lệ không tối ưu hoặc luật tốt nhưng thực thi kém (Aron, 2000).
Chẳng hạn tại các quốc gia Châu Phi đều có Hiến pháp nhưng nhiều nơi Hiến pháp không có hiệu lực. Ở cấp độ toàn cầu, World Bank sử dụng bộ chỉ số Worldwide Governance Indicators WGI (Kaufmann, Kraay, & Mastruzzi, 2010) để đánh giá chất lượng quản trị công của các nước trên thế giới. WGI hướng đến đánh giá ở mức vĩ mô và quản trị cấp quốc gia. Tại Việt Nam, để phản ánh tiếng nói của người dân và khu vực doanh nghiệp tư nhân đối với quản trị công cấp tỉnh, hai chỉ số Hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh (chỉ số PAPI) và Chỉ số Năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (chỉ số PCI) được công bố hàng năm kể từ năm 2009 (chỉ số PAPI) và 2005 (chỉ số PCI).
Cả PAPI và PCI đều có mục tiêu đánh giá chính quyền cấp tỉnh dựa trên tính hiệu quả của quản trị và hành chính công nhằm thúc đẩy năng lực cạnh tranh giữa các tỉnh. Thể chế là điều kiện để tăng trưởng kinh tế Có một câu hỏi kinh điển về tăng trưởng và phát triển là: tại sao một số quốc gia lại nghèo hơn các quốc gia khác? Các mô hình tăng trưởng cổ điển của Solow (1956), Cass (1965) giải thích sự khác nhau về thu nhập bình quân đầu người là do sự khác nhau của tích lũy các yếu tố (ví dụ do sự khác nhau về tỷ lệ tiết kiệm (Solow) hoặc sở thích (Cass) hoặc do các yếu tố ngoại sinh như năng suất các yếu tố tổng hợp). Trong những mô hình này có nhắc đến thể chế nhưng sự tăng trưởng không được giải thích là do sự thay đổi của thể chế. Mặc dù các lý thuyết cổ điển đã lý giải được cơ chế phát triển kinh tế nhưng theo North & Thomas (1973), những yếu tố trong mô hình cổ điển không phải là nguồn gốc của tăng trưởng.
Theo quan điểm của North & Thomas nguồn gốc cơ bản để giải thích sự tăng trưởng là sự khác nhau về thể chế. Ủng hộ quan điểm này, Acemoglu, Johnson, & Robinson (2005) cho rằng thể chế kinh tế là nguồn gốc của tăng trưởng kinh tế vì nó định hình khen thưởng cho các tác nhân kinh tế quan trọng trong xã hội và nó ảnh hưởng đến việc đầu tư vào tài sản, vốn con người, công nghệ, sản xuất. Hơn nữa thể chế kinh tế cũng TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com -9- tác động đến sự phân phối nguồn lực trong tương lai. Nói cách khác thể chế kinh tế không những ảnh hưởng đến quy mô của cái bánh tăng trưởng mà nó còn chia cái bánh này cho tổ chức, cá nhân trong xã hội.
Giải thích này có thể tóm tắt thành mô hình sau: Hình 2.1: Mô hình thể chế kinh tế tác động đến hoạt động kinh tế và phân phối nguồn lực kết quả hoạt động kinh tết Thể chế kinh tết phân phối nguồn lựct+1 Trong đó t đại diện cho thời hiện tại còn t+1 đại diện cho thời tương lai. Nguồn: Acemoglu, Johnson, & Robinson (2005) Bằng chứng ủng hộ quan hệ nhân quả giữa thể chế và kết quả hoạt động của nền kinh tế được ghi nhận trong một số nghiên cứu (Acemoglu, Johnson, Robinson, & Thaicharoen, 2003; Malesky & Taussig, 2009; European Commission, 2015; Ngân hàng Thế giới & Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2016), chẳng hạn giữa thực thi quyền sở hữu tài sản với tăng trưởng kinh tế, giữa chất lượng các cơ sở giáo dục với kết quả giáo dục. Ở một số quốc gia, nhất là các quốc gia trước kia là thuộc địa của Châu Âu thì theo đuổi chính sách kinh tế vĩ mô không phù hợp, tình hình kinh tế vĩ mô không ổn định (lạm phát cao, thâm hụt ngân sách lớn, tỷ giá hối đoái méo mó) dẫn tới tăng trưởng kinh tế chậm. Phân tích lịch sử các quốc gia này Acemoglu, Johnson, Robinson, & Thaicharoen (2003) lý giải các quốc gia theo đuổi chính sách kinh tế kém cũng đồng thời có thể chế kém trong đó có thể chế chính trị khi không có biện pháp hữu hiệu để kìm chế chính trị gia, kiểm soát thực thi quyền tài sản cho nhà đầu tư, lan tràn tham nhũng và bất ổn chính trị.
Ở cấp vi mô, thể chế ảnh hưởng đến quyết định thành lập doanh nghiệp, trong đó quyền tài sản có ảnh hưởng lớn nhất (Malesky & Taussig, 2009). Một thành phần đại diện cho thể chế là tham nhũng. Tham nhũng được định nghĩa là sự lạm dụng quyền lực và tài sản công cho lợi ích riêng (World Bank, 1997). Phần lớn kết quả nghiên cứu thực nghiệm cho thấy tham nhũng ảnh hưởng tiêu cực đến tăng trưởng (Knack & Keefer, 1995; Kaufmann & Wei, 2000; Leite & Weidmann, 1999; Méon & Sekkat, 2005; Mauro, 1995).
Ví dụ Mauro (1995) sử dụng dữ liệu 58 quốc gia trong thời gian TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com -10- 1960-1985 ước tính nếu tăng một độ lệch chuẩn cải thiện chỉ số tham nhũng thì tăng 0.8 điểm phần trăm trong tốc độ tăng thu nhập bình quân đầu người. Tăng trưởng là điều kiện để thể chế tốt hơn Phần lớn các phân tích nhất trí tham nhũng, quản trị công tồi là trở ngại cho phát triển kinh tế và an sinh xã hội (World Bank, 2000). Tuy nhiên cũng có quan điểm tăng trưởng kinh tế là tiền đề để thể chế tốt hơn (Wilson, 2015; Bai, Jayachandran, Malesky, & Olken, 2013). Chẳng hạn một nghiên cứu về mối quan hệ hai chiều giữa thể chế và tăng trưởng kinh tế cấp tỉnh tại Trung Quốc của Wilson (2015) cho kết quả khá thú vị.
Theo đó chất lượng thể chế không tốt ở các tỉnh Trung Quốc lại không ảnh hưởng tăng trưởng kinh tế, mà ngược lại, sự tăng trưởng nhanh của nền kinh tế đã thúc ép chính quyền địa phương cải tổ và thay đổi để đáp ứng các yêu cầu kinh tế mới. Bai, Jayachandran, Malesky, & Olken (2013) xem xét tăng trưởng và tham nhũng tương tác như thế nào trong điều kiện doanh nghiệp có thể dễ dàng lựa chọn địa điểm đầu tư để giảm gánh nặng hối lộ cho quan chức. Cụ thể khi doanh nghiệp mở rộng quy mô và có năng suất cao hơn, chi phí để thay đổi địa điểm và thiết lập nhà máy mới sẽ nhỏ hơn. Và điều này cho doanh nghiệp động lực di chuyển nhà máy nếu họ đối mặt với sự đòi hối lộ quá đáng của quan chức.
Nói cách khác, khi doanh nghiệp có năng suất cao hơn, họ sẽ tìm địa phương ít tham những và môi trường kinh doanh thân thiện hơn. Để tăng tính tự chủ trong lựa chọn địa điểm cho doanh nghiệp thì sự dễ dàng trong việc xin và chuyển quyền sử dụng tài sản là điều kiện cần. Vì trong môi trường mà quyền tài sản được tăng cường thì quan chức phải đối mặt với lựa chọn đòi hối lộ với rủi ro nếu đòi hối lộ quá nhiều sẽ khiến doanh nghiệp di chuyển nhà máy sang địa điểm khác. Nghĩa là sự cạnh tranh giữa các tỉnh để giữ chân và thu hút doanh nghiệp là cơ chế kiểm soát tham nhũng.
Kết quả khảo sát cho thấy khi doanh nghiệp tăng quy mô lao động (đại lượng đại diện cho tăng trưởng) làm giảm mức hối lộ. Cụ thể quy mô lao động của doanh nghiệp tăng 10% thì dẫn đến giảm 0.23 điểm phần trăm tỷ lệ hối lộ tính theo doanh thu của doanh nghiệp (Bai, Jayachandran, Malesky, & Olken, 2013).