đặt vấn đề bồi thường thỏa đáng. Tuy nhiên, trong các nhóm quyền lực nhà nước thì nhìn chung, những hoạt động mang tính áp dụng pháp luật trực tiếp là có khả năng và nguy cơ cao gây thiệt hại trên thực tế. Theo đó, hai hoạt được pháp luật ở hầu hết các nước và pháp luật Việt Nam xác định thuộc trường hợp bồi thường nhà nước nếu gây thiệt hại, đó là hoạt động tư pháp và hoạt động hành chính nhà nước, trong đó hoạt động hành chính nhà nước được đặc biệt xác định với một phạm vi khá rộng so với hoạt động tư pháp. Quản lý hành chính nhà nước là những hoạt động tổ chức điều hành trực tiếp nhằm tổ chức thi hành pháp luật, bảo đảm trật tự quản lý các ngành, lĩnh vực.
So với các hoạt động lập pháp, tư pháp thì quan niệm và phạm vi của quản lý hành chính nhà nước là khá phức tạp, điều đó cũng ảnh hưởng đến phạm vi bồi thường thiệt hại do hoạt động hành chính nhà nước gây ra. Hoạt động hành chính nhà nước là trung tâm của hoạt động tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, điều này xuất phát từ sự tương thích giữa tính cai trị hiện hữu trong hoạt động hành chính nhà nước và hoạt động tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước nói chung. Quyền lực nhà nước luôn có nhu cầu được tập trung và cơ quan hành chính là thiết chế thể hiện tính tập trung quyền lực của nhà nước, còn các thiết chế khác như cơ quan đại diện hay Tòa án là nhằm thể hiện tính dân chủ của nhà nước. Vì thế, ngay từ khi nhà nước có sự phân chia lãnh thổ theo địa giới hành chính thì thiết chế hành chính là bộ phận cơ bản và quan trọng nhất thể hiện quyền 17 cai trị đối với một lãnh thổ, chẳng hạn như ở địa phương, ban đầu chỉ có cơ quan hành chính, về sau khi xã hội càng phát triển, dân chủ được thừa nhận rộng rãi ở các cộng đồng dân cư thì mới xuất hiện các thiết chế dân chủ, đó là các cơ quan đại diện hay các cơ quan tư pháp độc lập là Tòa án.
Hoạt động hành chính là trục chính để triển khai quyền lực nhà nước, đại diện cho tính quyền uy của Nhà nước với đặc tính thường xuyên, trực tiếp, liên tục đã đáp ứng được nhu cầu tổ chức trật tự xã hội của Nhà nước. Về bản chất, hành chính công là tổng hợp tất cả các hoạt động của các tổ chức hoặc nhóm hướng tới việc hoàn thành lợi ích của công cộng. Khái niệm hoạt động hành chính nhà nước là một khái niệm phổ biến trong khoa học pháp lý ở Việt Nam, dù vậy nó vẫn chưa được hiểu thống nhất, chủ yếu là sự không thống nhất trong mối quan hệ giữa hoạt động hành chính với hoạt động hành pháp. Về bản chất của khái niệm, điểm chung của hầu hết các tác giả và chúng tôi hoàn toàn nhất trí đó là: yếu tố cốt lõi nằm trong cụm từ hành chính là tính cụ thể của các hoạt động, được thể hiện ra bên ngoài dưới các hoạt động ra quyết định và nhằm bảo đảm lợi ích công cộng.
Khẳng định này càng đúng hơn khi từ điển Oxford định nghĩa hành chính là một hành động thi hành, là quản lý công việc, hướng dẫn, giám sát sự thực hiện, sử dụng hoặc điều khiển. Theo đó, chúng tôi đồng tình và khẳng định lại về hoạt động hành chính nhà nước: Hoạt động hành chính nhà nước là một hình thức tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước trên thực tế, chủ yếu do bộ máy hành chính nhà nước thực hiện, nhằm triển khai và thực hiện trên thực tế các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và cơ quan đại diện ở địa phương nhằm tổ chức, điều hành trực tiếp, thường xuyên các lĩnh vực đời sống xã hội, bảo đảm trật tự và lợi ích công cộng. Các đặc trưng của hành chính nhà nước làm phát sinh khả năng, nguy cơ gây thiệt hại của hoạt động này: Một là đặc trưng chấp hành – điều hành của hoạt động hành chính nhà nước. “Đây là đặc trưng nhưng cũng đồng thời là bản chất của hoạt động hành chính nhà nước nên có nhiều tác giả đồng nhất khái niệm hành chính nhà nước là 18 chấp hành – điều hành nhà nước”29.
Hoạt động hành chính nhà nước là hoạt động được tiến hành trên cơ sở luật, nói cách khác đó là việc các chủ thể quản lý trên cơ sở các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp để chỉ đạo, tổ chức trực tiếp, thường xuyên, liên tục các hoạt động cụ thể nhằm bảo đảm trật tự quản lý các ngành, lĩnh vực theo phạm vi thẩm quyền phân cấp trên phạm vi cả nước hoặc địa phương. So với các hoạt động quyền lực nhà nước khác thì hành chính nhà nước vì phải điều hành các lĩnh vực nên trực tiếp tác động đến quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức hơn cả. Với bản chất này, có tác giả cho rằng: quyền lực công thuộc bản chất nhà nước và rộng hơn là quyền hành chính, cơ quan nhà nước được trao cho một thẩm quyền đặc biệt mà các chủ thể thường (cá nhân, tổ chức) không có được. Đó chính là thẩm quyền áp đặt.
Với quyền áp đặt của mình, cơ quan hành chính có quyền ban hành các quyết định làm thay đổi địa vị pháp lý của cá nhân, tổ chức mà không cần có sự đồng ý từ trước của các chủ thể bị tác động. Việc áp đặt khi thực thi các hoạt động vì lợi ích công; áp đặt ngay cả khi tham gia thương thảo các hợp đồng hành chính. Hầu hết các cơ quan hành pháp sử dụng quyền lực nhà nước khi hoạt động. Điều này làm cho cơ quan hành pháp quyền lực hơn công dân cả về mặt thực tế lẫn pháp lý.
Cơ quan hành pháp có quyền hành động đơn phương và áp đặt. Điều này được gọi là đặc quyền của hành pháp dựa trên cơ sở rằng hành pháp phải hành động vì lợi ích công. Như vậy, tính áp đặt thuộc quyền hành chính nhằm triển khai pháp luật trên thực tế đã khiến hoạt động hành chính trở thành hoạt động có nguy cơ cao vi phạm pháp luật, đặt nhu cầu phải kiểm soát, kiểm tra nhằm bảo đảm pháp chế. Hai là, tính chủ động, sáng tạo cao của hoạt động hành chính nhà nước.
Hoạt động hành chính nhằm triển khai pháp luật, trên cơ sở pháp luật và đặt dưới sự giám sát của cơ quan đại diện cùng cấp nhưng vẫn mang tính chủ động, sáng tạo. Sự chủ động sáng tạo này cho phép chủ thể quản lý được phát huy khả năng của mình trong những trường hợp quản lý cụ thể nhưng phải trong giới hạn mà pháp luật quy định. 29 Nguyễn Cửu Việt, (2007), “Bàn về thuật ngữ quản lý hành chính nhà nước”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 3; Đinh văn Tiến (2015), “Phân biệt các khái niệm: Quản trị nhà nước, quản lý nhà nước và quản lý hành chính nhà nước”, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 299. 19 Nói cách khác việc bảo đảm pháp chế trong trường hợp này là cần thiết để bảo đảm mục tiêu chung của hoạt động hành chính nhà nước.
Hơn bất cứ một hoạt động tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước nào khác, quản lý nhà nước đòi hỏi tính chủ động sáng tạo vì đó là điều kiện cơ bản bảo đàm cho quản lý nhà nước được hiệu quả. Về điều này, một học giả cũng cho rằng: “quyền hành chính có những tính chất riêng cơ bản, đó là quyền hành động, mạnh mẽ, rộng khắp và luôn đòi hỏi phải có những phương thức tổ chức và triển khai đặc thù để đáp ứng các nhu cầu giải quyết nhiệm vụ thường xuyên, nhạy cảm một cách nhanh chóng, linh hoạt và quyết đoán”30 Tính chủ động, sáng tạo, tùy nghi trong hoạt động hành chính nhà nước thường được giới hạn trong những hoạt động như sau: (i) chủ thể quản lý nhà nước có quyền ban hành các quy định pháp luật riêng biệt dành cho những đối tượng đặc thù. Thể hiện này thực chất là thuộc về chính hoạt động hành chính nhà nước chứ không phải một đặc quyền tùy nghi của hành chính, nhưng với Việt Nam, sự phân quyền cả về chiều dọc và chiều ngang đều chưa triệt để nên việc cho phép các chủ thể hoạt động hành chính được đưa ra các quy định đặc thù được xem là một đặc quyền tùy nghi là hoàn toàn chấp nhận được. (ii) Chủ thể quản lý nhà nước được quyền chọn lựa một phương án điều hành trong nhiều phương án được luật quy định.
Luật ở nước ta được một số học giả đánh giá là “luật khung, luật ống” nên Luật không đưa ra các quy định cụ thể. Trong trường hợp này, tính chủ động, sáng tạo của chủ thể quản lý được thể hiện trong hiệu quả của các quyết định quản lý cụ thể. (iii) Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, được quyền ban hành Nghị định “tiên phát” hay còn gọi là Nghị định “không đầu” không nhằm quy định chi tiết bất kỳ văn bản luật hay pháp lệnh nào mà nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội đã phát sinh nhưng chưa được luật hay pháp lệnh điều chỉnh. Xét về thứ tự, Nghị định này được ban hành trước Luật hay Pháp lệnh nên thẩm quyền này của Chính phủ được khoa học pháp lý ưu ái gọi là quyền “lập pháp ủy quyền”.
30 Lê Minh Tâm (2000), “Quyền hành pháp và chức năng của quyền hành pháp”, Tạp chí Luật học, số 6, trang 44-49. Khái niệm, bản chất của trách nhiệm bồi thường của Nhà nước do người thi hành công vụ gây ra trong hoạt động quản lý hành chính Từ khái niệm về quản lý hành chính nhà nước, cho thấy, hành chính nhà nước đã trình bày ở trên, có thể hiểu “TNBTCNN trong hoạt động quản lý hành chính là TNBTCNN khi người thi hành công vụ có hành vi trái pháp luật gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức trong quá trình thực hiện các hoạt động chấp hành và điều hành nhằm tổ chức thực hiện pháp luật trên các lĩnh vực của đời sống xã hội”31. Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước do người thi hành công vụ gây ra tro6ng hoạt động quản lý hành chính nhà nước là một trong ba nhóm lĩnh vực phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước: (1) TNBTTHCNN trong hoạt động quản lý hành chính; (2) TNBTTHCNN nước trong hoạt động tố tụng và (3) TNBTTHCNN trong hoạt động thi hành án. Trong đó, TNBTCNN trong hoạt động hành chính là nhóm trách nhiệm có phổ phát sinh rất rộng.