CHƯƠNG I: KHÁI QUÁT VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA UBND CẤP XÃ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 1.1 Những vấn đề cơ bản về chính quyền địa phương ở nông thôn của Việt Nam hiện nay 1.1 Quan niệm về chính quyền địa phương Thuật ngữ “Chính quyền địa phương” được sử dụng khá phổ biến trong đời sống chính trị - xã hội, khoa học chính trị, luật học, hành chính học, trong nhiều văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam và trong một số văn bản pháp luật ở nước ta hiện nay. Có thể thấy, thuật ngữ “Chính quyền địa phương” được sử dụng nhiều nhưng cho đến nay vẫn chưa có một văn bản nào giải thích rõ và đẩy đủ về khái niệm “chính quyền địa phương”. Từ khi được hình thành, nhà nước là một thiết chế gắn liền với lãnh thổ quốc gia nên khi thành lập nên nhà nước, công việc đầu tiên nhà nước cần phải làm đó là phân chia lãnh thổ quốc gia thành các đơn vị hành chính – lãnh thổ, đồng thời thiết lập quyền lực, bộ máy quán lý đơn vị hành chính – lãnh thổ đó. Vì vậy, có thể hiểu rằng bộ máy quản lý, điều hành mọi hoạt động trên các đơn vị hành chính lãnh thổ đó thì được gọi là chính quyền địa phương.
Nhà nước là một tổ chức công quyền, chính thống trong xã hội, vì vậy chính quyền được thiết lập trên các đơn vị hành chính cuả quốc gia luôn là quyền lực nhà nước, chính thống, do đó những thiết chế được thành lập để thực hiện quyền lực nhà nước trên đơn vị hành chính lãnh thổ luôn phái hợp hiến và hợp pháp, có nhiệm vụ quyền hạn được Hiến pháp, pháp luật quy định và bảo vệ. Như vậy, có thể hiểu “chính quyền địa phương” là những thiết chế nhà nước, hay thiết chế tự quản của cộng đồng lãnh thổ địa phương, có tư cách pháp nhân quyền lực công, được thành lập một cách hợp hiến và hợp pháp để quản lý, điều hành mọi mặt đời sống xã hội trên đơn vị hành chính - lãnh thổ của một quốc gia, trong giới hạn thẩm quyền, thủ tục, cách thức nhất định do pháp luật quy định. 5 Từ những vấn đề nêu trên, có thể thấy rằng “chính quyền địa phương” được phân hóa thành hai loại quan điểm: Quan điểm quan niệm chính quyền địa phương theo nghĩa hẹp và quan điểm quan niệm chính quyền địa phương theo nghĩa rộng. Theo quan niệm chính quyền địa phương theo nghĩa hẹp: khi quy định về chính quyền địa phương thường chỉ đề cập tới 2 cơ quan là: cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương là HĐND và cơ quan HCNN ở địa phương tức là UBND.
Theo quy định về CQĐP được thể hiện trong các bản Hiến pháp như sau: Chương V của Hiến pháp 1946 và Chương VII của Hiến pháp 1959 có quy định cụ thể về “HĐND và UBND”. Hiến pháp 1980 và Hiến pháp 1992 sửa đổi 2001 cũng có tên chương quy định về “HĐND và UBND”. Theo quan niệm về chính quyền địa phương theo nghĩa rộng, nếu chính quyền địa phương chỉ bao gồm 2 cơ quan là HĐND và UBND là chưa đầy đủ, không phản ánh thực tế phát triển pháp luật của nước ta trong những năm gần đây về chính quyền địa phương. Bắt đầu từ năm 1962, đến năm 1994 và 2003 Luật tổ chức HĐND và UBND đã không trực tiếp sử dụng tên gọi “chính quyền địa phương”.
Các phiên bản luật về sau đã bổ sung thêm nhiều Điều, Mục để quy định về cơ cấu tổ chức của HĐND và UBND. Luật năm 1962 lần đầu tiên quy định HĐND các cấp thành lập các Ban chuyên trách của HĐND; quy định Ủy ban hành chính các cấp có quyền quyết định thành lập, bãi bỏ các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban hành chính. Hiện nay, khi Luật TCCQĐP 2015 ra đời cũng quy định rõ các cơ quan thuộc HĐND và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND. Từ đó để thấy CQĐP không chỉ bao gôm 2 cơ quan đó là HĐND và UBND mà còn bao gồm các cơ quan được thành lập để giúp việc cho 2 cơ quan trên.
Bao gồm Thường trực HĐND, các Ban HĐND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND và vai trò của chúng trong việc góp phần tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động chính quyền địa phương nói chung, đảm bảo thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương nói riêng. 6 “Nông thôn” là khái niệm được chỉ ra để phân biệt với đô thị, bởi lẽ ở nông thôn có những đặc điểm về văn hóa, kinh tế- xã hội khác với vùng đô thị. Ở nông thôn có những đặc điểm sau: - Dân cư ở nông thôn cư trú tập trung trong nhiều hộ gia đình gắn kết với nhau trong sản xuất, sinh hoạt và các hoạt động xã hội khác trong phạm vi một khu vực nhất định được hình thành do điều kiện tự nhiên, điều kiện kinh tế - xã hội, văn hoá, phong tục, tập quán và các yếu tố khác. - Kinh tế nông thôn chủ yếu là kinh tế nông nghiệp mang nhiều yếu tố tự nhiên: nhà, vườn, ao, ruộng, thường gắn với những điều kiện địa lý có sẵn (thường chiếm từ 50% lao động trở lên), trồng trọt và chăn nuôi là hai ngành chính, ngoài ra còn có các nghề thủ công, chế biến lương thực, thực phẩm, buôn bán nhỏ theo hộ gia đình.
- Chính trị ở nông thôn: ngoài hệ thống chính quyền xã, ấp, thôn do Nhà nước điều hành trên cơ sở pháp luật còn có hệ thống cương vị chức sắc trong dòng tộc, già làng, thân thuộc, tôn giáo… điều chỉnh hành vi của các thành viên bằng tục lệ hay quy ước. - Văn hoá nông thôn chủ yếu là văn hoá dân gian, thông qua lễ, hội… để truyền những giá trị thẩm mỹ, đạo đức, lối sống, kinh nghiệm sống, kinh nghiệm sản xuất từ thế hệ này sang thế hệ khác. Văn hoá nông thôn đã bảo tồn những giá trị quý báu mang tính truyền thống nhưng cũng chứa đựng những yếu tố không có lợi cho sự phát triển. Với những đặc điểm nêu trên khi đó yêu cầu đặt ra để quản lý nhà nước ở nông thôn: - Vì nông thôn có những đặc thù khác với đô thị, quản lý nhà nước ở nông thôn trước hết phải phù hợp với những điều kiện của nông thôn.
Đối với những khu vực nông thôn gắn với đô thị, phát triển nông thôn phải kiểm soát được các tác động của quá trình đô thị hóa, hài hòa và đồng bộ với phát triển đô thị. Phát triển khu vực nông thôn phải mang tính chiến lược với xuất phát điểm nhằm giải quyết các vấn đề của đô thị. Yêu cầu quản lý nhà nước ở nông thôn phải đặt trong một bài toán tổng thể chung 7 về phát triển đô thị. 8 - Một đặc điểm cơ bản của nông thôn là tính cộng đồng rất cao, do đó, mô hình quản lý nhà nước ở nông thôn phải có những khác biệt so với đô thị.
Những khác biệt này đặc biệt nhấn mạnh đến các khuôn khổ tự quản và tổ chức các cấp chính quyền. Do trình độ dân trí thấp hơn so với khu vực đô thị, phong cách quản lý và cách thức giao tiếp cộng đồng cũng khác nên các vấn đề quản lý mọi mặt kinh tế - xã hội phải được xử lý theo cách thức thể hiện tốt nhất ý chí của cộng đồng. Áp dụng cơ chế quản lý hành chính trực tiếp và bỏ qua vai trò của cơ quan đại diện, dù trong điều kiện hệ thống pháp luật có hoàn thiện đến đâu, sẽ không phù hợp với địa bàn nông thôn và những đặc thù vốn có của nó. Với những yêu cầu đặt ra về quản lý đối với CQĐP phải đáp ứng được yêu cầu của quản lý HCNN trên địa bàn nông thôn, phù hợp với đặc điểm của vùng nông thông.Vì vậy, từ những nghiên cứu trên Nhà nước ta đã hình thành nên các cấp chính quyền ở nông thôn được quy định rõ trong khoản 2 điều 4 Luật TCCQĐP 2015: “Chính quyền địa phương ở nông thôn Việt Nam bao gồm: Tỉnh, Huyện và xã”.
Cách thức thành lập, chức năng nhiệm vụ quyền hạn từng cấp chính quyền được quy định rõ trong Hiến pháp, Luật TCCQĐP 2015 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Chính phủ và Luật TCCQĐP 2019.2 Các cấp chính quyền địa phương Chính quyền địa phương được thành lập trên các đơn vị hành chính lãnh thổ rộng lớn vì thế thực tiễn yêu cầu đòi hỏi phải có sự phân cấp về quản lý đối với chính quyền địa phương. Việc phân cấp chính quyền địa phương bản chất là phân chia các đơn vị hành chính, các cấp hành chính trên lãnh thổ từ đó phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm cho mỗi cấp hành chính ở chính quyền địa phương. Các cấp này có mỗi liên hệ mất thiết và chịu sự quản lý của cấp cao hơn về chức năng nhiệm vụ của mỗi cấp. Phân cấp quản lý là việc chính quyền cấp trên giao nhiệm vụ cho chính quyền cấp dưới thông qua việc thực hiện quyền lập quy và lãnh đạo chính quyền cấp dưới, cấp dưới phục tùng cấp trên; còn phân quyền là các cấp chính quyền thực hiện nhiệm 9 vụ, quyền hạn của mình theo ủy quyền của người dân thông qua quy định của Hiến pháp, do vậy quan hệ giữa các cấp chính quyền là bình đẳng.
Theo chương V Hiến pháp 2013 và khoản 2 điều 4 Luật TCCQĐP 2015 thì CQĐP ở nông thôn bao gồm:“Chính quyền địa phương ở nông thôn gồm chính quyền địa phương ở tỉnh, huyện, xã”. Cách thức thành lập, quy định chức năng nhiệm vụ của từng cấp CQĐP ở nông thôn được quy định rõ trong Luật TCCQĐP 2015 và Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật tổ chức Chính phủ và Luật TCCQĐP 2019. Các cấp chính quyền địa phương ở nông thôn có quan hệ mất thiết, gắn bó chặt chẽ với nhau: cấp trên chỉ đạo, giám sát hoạt động của cấp dưới trực tiếp và đồng thời cấp dưới chịu trách nhiệm báo cáo nhiệm vụ, hoạt động của mình trong phạm vi, quyền hạn được cho phép. Ở mỗi cấp chính quyền ở nông thông vẫn bao gồm: HĐND và UBND theo quy định của Hiến pháp và pháp luật.2 Tổ chức và hoạt động của UBND cấp xã ở Việt Nam hiện nay 1.1 Khái niệm - Khái niệm “Tổ chức” Khoa học tổ chức đã có những đóng góp tích cực, đem lại nhiều thành tựu phục vụ đời sống của nhân loại.Tổ chức nảy sinh từ nhu cầu hợp tác của con người, nó là nền tảng căn bản của quản lý.