Tổng quan nghiên cứu

Chính quyền cấp xã là cấp hành chính cơ sở trực tiếp quản lý hơn 80% dân số cả nước, đóng vai trò then chốt trong việc đưa chủ trương của Đảng và pháp luật của Nhà nước vào đời sống. Tại địa bàn huyện Nông Sơn, tỉnh Quảng Nam – một đơn vị hành chính miền núi có diện tích tự nhiên 457,92 km2 với 31.954 nhân khẩu phân bố tại 07 xã và 39 thôn – thiết chế Hội đồng nhân dân cấp cơ sở giữ vị trí đặc biệt quan trọng trong quản trị địa phương. Mục tiêu nghiên cứu tổng quát của luận văn là làm sáng tỏ toàn diện những vấn đề lý luận, cơ sở pháp lý và đánh giá thực tiễn tổ chức, vận hành của Hội đồng nhân dân cấp xã tại huyện Nông Sơn trong giai đoạn 2016 - 2021, từ khi Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 chính thức đi vào thực tiễn.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm xuất phát từ thực tế chuyển đổi mô hình tổ chức bộ máy cơ sở. Dù kinh tế - xã hội địa phương ghi nhận sự khởi sắc với tốc độ tăng trưởng giá trị sản xuất tăng từ 10,21% năm 2013 lên 12,27% năm 2017 và tỷ lệ hộ nghèo giảm mạnh từ 52,81% xuống 18,04%, năng lực hoạt động của cơ quan dân cử cấp xã vẫn bộc lộ nhiều điểm nghẽn. Tình trạng kiêm nhiệm quá mức, chất lượng ban hành nghị quyết chưa đồng đều và hiệu quả giám sát chuyên đề còn hạn chế đang là thách thức lớn. Thông qua việc phân tích thực nghiệm hoạt động của 181 đại biểu Hội đồng nhân dân xã, nghiên cứu xác lập luận cứ khoa học để hoàn thiện thể chế phân quyền, nâng cao hiệu lực kiểm soát quyền lực nhà nước tại cấp cơ sở và đề xuất giải pháp đồng bộ có khả năng ứng dụng cho các địa bàn miền núi có điều kiện tương đồng trên toàn quốc.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng lý thuyết nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và học thuyết về phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực nhà nước làm nền tảng cốt lõi. Trong hệ thống chính trị Việt Nam, nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân được hiến định từ bản Hiến pháp năm 1946 đến Hiến pháp năm 2013. Bên cạnh đó, lý thuyết dân chủ đại diện kết hợp dân chủ trực tiếp được sử dụng để phân tích bản chất pháp lý của Hội đồng nhân dân với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương do cử tri trực tiếp bầu ra.

Mô hình nghiên cứu tập trung vào 5 khái niệm chuyên ngành then chốt: thẩm quyền ban hành nghị quyết quy phạm, chức năng giám sát tối cao tại cơ sở, cơ chế hoạt động thường trực, tính đại diện của đại biểu dân cử và nguyên tắc tập trung dân chủ trong chế độ hội nghị. Các văn bản quy phạm pháp luật nền tảng được tích hợp gồm Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 cùng Nghị quyết số 85/2014/QH13 của Quốc hội về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp nhóm phương pháp nghiên cứu lý thuyết và nhóm phương pháp nghiên cứu thực tiễn. Nguồn dữ liệu thứ cấp được tổng hợp từ hệ thống 65 nghị quyết, hơn 280 báo cáo giám sát và hồ sơ 50 kỳ họp của 07 xã thuộc huyện Nông Sơn giai đoạn 2016 - 2021. Nguồn dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua phương pháp khảo sát toàn bộ cỡ mẫu gồm 181 đại biểu Hội đồng nhân dân cấp xã và tham vấn chuyên sâu ý kiến của hơn 15 chuyên gia quản lý hành chính công.

Phương pháp chọn mẫu toàn bộ được áp dụng cho toàn bộ 100% đại biểu thuộc 07 xã, bao gồm xã Quế Trung, Quế Lộc, Quế Phước, Quế Ninh, Quế Lâm, Ninh Phước và Sơn Viên. Lý do lựa chọn phương pháp này nhằm đảm bảo tính bao quát tuyệt đối, tránh sai số chọn mẫu trong một không gian hành chính đặc thù. Phương pháp phân tích thống kê mô tả, so sánh luật học và tổng kết thực tiễn được áp dụng để đối chiếu các chỉ số hoạt động trước và sau khi Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 có hiệu lực, mang lại độ tin cậy khoa học cao cho các đánh giá thực trạng.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, cơ cấu trình độ của đội ngũ đại biểu có sự cải thiện rõ rệt nhưng tỷ lệ chuyên trách còn ở mức rất thấp. Trong tổng số 181 đại biểu Hội đồng nhân dân 7 xã, có 143 đại biểu nam chiếm 79% và 38 đại biểu nữ chiếm 21%. Trình độ học vấn ghi nhận bước tiến lớn với 125 đại biểu đạt trình độ đại học trở lên, tương đương tỷ lệ 69,06%, trong khi 100% đại biểu có trình độ trung cấp lý luận chính trị và 3,85% có trình độ cao cấp chính trị. Tuy nhiên, chỉ có 7 đại biểu hoạt động chuyên trách chiếm 3,87%, còn lại 96,13% là đại biểu hoạt động kiêm nhiệm.

Thứ hai, hoạt động ban hành nghị quyết và tổ chức kỳ họp đạt khối lượng công việc lớn nhưng chất lượng thảo luận chưa đồng đều. Trong nhiệm kỳ, Hội đồng nhân dân 7 xã đã tổ chức 50 kỳ họp, bao gồm 12 kỳ họp bất thường và chuyên đề, thông qua 65 nghị quyết phát triển kinh tế - xã hội. Hoạt động chất vấn được duy trì với hơn 15 phiên chất vấn tập trung vào các vấn đề nóng như bồi thường giải phóng mặt bằng và tranh chấp đất rừng. Tuy vậy, thống kê chỉ ra có khoảng 9,86% đại biểu không phát biểu ý kiến thảo luận lần nào trong suốt các kỳ họp thường lệ.

Thứ ba, công tác giám sát và tiếp công dân có nhiều chuyển biến thực chất. Thường trực và các Ban Hội đồng nhân dân xã đã phối hợp triển khai hơn 280 đợt giám sát, khảo sát, trong đó có 29 cuộc giám sát chuyên đề. Hoạt động lấy phiếu tín nhiệm tại kỳ họp tháng 12/2018 đối với 52 chức danh đạt tỷ lệ 84,61% phiếu tín nhiệm cao và 15,39% phiếu tín nhiệm, không có trường hợp tín nhiệm thấp. Về tiếp dân, các đại biểu đã thực hiện hơn 140 đợt tiếp xúc cử tri, tiếp nhận hơn 300 đơn thư khiếu nại, tố cáo, trong đó chuyển cơ quan thẩm quyền 250 đơn và đã giải quyết dứt điểm gần 200 đơn, đạt tỷ lệ xử lý thành công khoảng 80%.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những kết quả đạt được bắt nguồn từ sự chỉ đạo chặt chẽ của Đảng ủy các xã, nơi 100% chức danh Chủ tịch Hội đồng nhân dân do Bí thư hoặc Phó Bí thư Đảng ủy đảm nhiệm, tạo sự thông suốt về lãnh đạo chính trị. Bên cạnh đó, việc thành lập mới 02 Ban là Ban Pháp chế và Ban Kinh tế - Xã hội theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã nâng cao năng lực thẩm tra văn bản trước kỳ họp.

Tuy nhiên, tồn tại lớn nhất nằm ở mô hình tổ chức Thường trực Hội đồng nhân dân cấp xã chỉ gồm 02 người là Chủ tịch và một Phó Chủ tịch, không có Trưởng các Ban tham gia Thường trực như cấp huyện và cấp tỉnh. Tỷ lệ đại biểu kiêm nhiệm lên tới 96,13% khiến quỹ thời gian dành cho nhiệm vụ dân cử bị thu hẹp. Về mặt trình bày dữ liệu, các phát hiện nghiên cứu này có thể được trực quan hóa rất hiệu quả thông qua biểu đồ cột thể hiện tương quan cơ cấu học vấn và tỷ lệ đại biểu chuyên trách, kết hợp cùng bảng thống kê so sánh kết quả phân loại đơn thư khiếu nại qua các năm từ 2016 đến 2021. So sánh với các nghiên cứu tương tự tại các tỉnh Thừa Thiên Huế hay Bình Dương, bất cập về cơ chế hỗ trợ tài chính và bộ máy giúp việc tại huyện miền núi Nông Sơn thể hiện mức độ gay gắt hơn do ngân sách địa phương vẫn phụ thuộc trợ cấp cân đối từ cấp trên.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện khung thể chế pháp lý và cơ cấu tổ chức bộ máy. Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội cần nghiên cứu sửa đổi Luật Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng bổ sung Trưởng ban Kinh tế - Xã hội và Trưởng ban Pháp chế vào thành phần Thường trực Hội đồng nhân dân cấp xã. Nâng tỷ lệ đại biểu chuyên trách từ mức 3,87% hiện nay lên tối thiểu 10% đến 15% trong giai đoạn 2021 - 2026 nhằm bảo đảm tính thường trực, liên tục của cơ quan quyền lực nhà nước cơ sở.

Thứ hai, nâng cao chất lượng ban hành nghị quyết và đổi mới quy trình kỳ họp. Ủy ban nhân dân và Thường trực Hội đồng nhân dân cấp xã phải chuẩn hóa thời hạn gửi tài liệu kỳ họp trước tối thiểu 07 ngày làm việc để các Ban thẩm tra kỹ lưỡng. Đặt mục tiêu 100% dự thảo nghị quyết chuyên đề về đất đai, ngân sách, an sinh xã hội phải được lấy ý kiến phản biện xã hội từ Mặt trận Tổ quốc và cử tri cơ sở trước khi trình Hội đồng nhân dân biểu quyết.

Thứ ba, đẩy mạnh hiệu lực hoạt động giám sát chuyên đề và tái giám sát. Hội đồng nhân dân cấp xã cần tăng cường các đợt giám sát đột xuất đối với công tác quản lý tài nguyên và giải quyết khiếu nại, tố cáo. Phấn đấu nâng tỷ lệ giải quyết dứt điểm các kiến nghị sau giám sát đạt trên 95% trong thời hạn 30 ngày kể từ khi ban hành kết luận giám sát, gắn trách nhiệm giải trình trực tiếp của Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã tại các phiên họp thường kỳ hằng tháng.

Thứ tư, chuẩn hóa đội ngũ và bảo đảm các điều kiện vật chất, tài chính phục vụ công vụ. Ủy ban nhân dân huyện Nông Sơn và Sở Nội vụ tỉnh Quảng Nam cần định kỳ tổ chức ít nhất 02 lớp bồi dưỡng kỹ năng giám sát, thẩm tra và tiếp xúc cử tri mỗi năm cho 100% đại biểu cơ sở. Đồng thời, bố trí công chức Văn phòng - Thống kê cấp xã kiêm nhiệm hỗ trợ chuyên trách công tác Hội đồng nhân dân và nâng định mức kinh phí hoạt động thường xuyên cho cơ quan dân cử cấp xã thêm 20% đến 30% từ nguồn ngân sách địa phương.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Thứ nhất, đại biểu Hội đồng nhân dân và cán bộ công chức chính quyền cấp xã, cấp huyện. Tài liệu cung cấp cẩm nang thực tiễn về kỹ năng thẩm tra văn bản, điều hành phiên chất vấn, quy trình xử lý đơn thư khiếu nại và phương pháp xây dựng kế hoạch giám sát chuyên đề hiệu quả tại cơ sở.

Thứ hai, các nhà hoạch định chính sách, cơ quan xây dựng pháp luật của Quốc hội và Bộ Nội vụ. Luận văn đóng vai trò là nguồn dữ liệu thực nghiệm quan trọng, phục vụ công tác tổng kết thi hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, sửa đổi bổ sung các quy định về phân cấp, phân quyền và hoàn thiện cơ cấu nhân sự chính quyền cấp xã.

Thứ ba, giảng viên, học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Luật Hiến pháp, Luật Hành chính, Quản lý công và Xây dựng chính quyền nhà nước. Đề tài là tài liệu tham khảo chuyên sâu với hệ thống luận cứ khoa học, phương pháp tiếp cận mẫu chuẩn mực và nguồn trích dẫn lập pháp phong phú.

Thứ tư, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể chính trị - xã hội các cấp. Tài liệu hỗ trợ đắc lực cho hoạt động giám sát, phản biện xã hội, phối hợp tổ chức hội nghị tiếp xúc cử tri và tham gia xây dựng chính quyền địa phương vững mạnh.

Câu hỏi thường gặp

Cơ cấu tổ chức của Thường trực Hội đồng nhân dân cấp xã hiện nay có điểm gì khác biệt so với cấp huyện và cấp tỉnh? Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Thường trực Hội đồng nhân dân cấp xã chỉ gồm 02 chức danh là Chủ tịch và 01 Phó Chủ tịch chuyên trách. Trong khi đó, ở cấp huyện và cấp tỉnh, Thường trực gồm có Chủ tịch, 02 Phó Chủ tịch và các Ủy viên là Trưởng các Ban chuyên môn. Điều này tạo ra khoảng trống về nhân sự lãnh đạo giữa hai kỳ họp tại cấp cơ sở.

Tại sao tỷ lệ đại biểu hoạt động chuyên trách tại Hội đồng nhân dân cấp xã lại rất thấp? Thực tế tại 07 xã huyện Nông Sơn chỉ có 7 trên 181 đại biểu hoạt động chuyên trách, chiếm tỷ lệ 3,87%. Nguyên nhân do quy định khung biên chế hành chính cấp cơ sở hiện chỉ bố trí duy nhất vị trí Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân là chuyên trách, toàn bộ các chức danh Trưởng ban, Phó Trưởng ban và đại biểu còn lại đều làm việc theo chế độ kiêm nhiệm.

Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp xã tập trung chủ yếu vào những lĩnh vực nào? Tại địa bàn nghiên cứu, hơn 280 đợt giám sát và 29 đợt giám sát chuyên đề đã tập trung cao điểm vào công tác quản lý đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, việc bình xét hộ nghèo, thực hiện Chương trình 135 và tiến độ bồi thường di dời dân cư vùng sạt lở mùa mưa bão.

Kết quả lấy phiếu tín nhiệm các chức danh do Hội đồng nhân dân cấp xã bầu được thực hiện như thế nào? Thực hiện Nghị quyết số 85/2014/QH13 của Quốc hội, kỳ họp tháng 12/2018 tại 7 xã đã lấy phiếu tín nhiệm cho 52 chức danh. Kết quả có 44 người đạt tín nhiệm cao trên 50% chiếm 84,61%, 8 người đạt mức tín nhiệm chiếm 15,39% và 0% tín nhiệm thấp, phản ánh sự tín nhiệm cao của cử tri đại diện đối với bộ máy điều hành xã.

Làm thế nào để khắc phục tình trạng đại biểu không phát biểu ý kiến trong các kỳ họp? Để xóa bỏ tỷ lệ 9,86% đại biểu thụ động, chính quyền cần thực hiện 03 giải pháp: gửi tài liệu kỳ họp trước 07 ngày làm việc, tổ chức tập huấn kỹ năng phản biện chính sách cho 100% đại biểu, và quy định trách nhiệm đóng góp ý kiến là tiêu chí bắt buộc trong đánh giá chất lượng cán bộ hằng năm.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và nền tảng pháp lý về thiết chế Hội đồng nhân dân cấp cơ sở theo tinh thần Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
  • Đánh giá thực chứng kết quả vận hành của 181 đại biểu tại 07 xã huyện Nông Sơn với 50 kỳ họp, 65 nghị quyết ban hành và hơn 280 cuộc giám sát trong nhiệm kỳ 2016 - 2021.
  • Nhận diện chính xác 03 nút thắt thể chế: tỷ lệ chuyên trách thấp ở mức 3,87%, Thường trực xã thiếu vắng vị trí Trưởng ban và khoảng 9,86% đại biểu chưa phát huy vai trò thảo luận.
  • Đề xuất hệ thống 04 nhóm giải pháp đột phá về hoàn thiện mô hình tổ chức, nâng cao chất lượng đại biểu và tăng cường nguồn lực tài chính, cơ sở vật chất.
  • Định hướng lộ trình triển khai các kiến nghị lập pháp và chuẩn hóa tổ chức bộ máy cơ quan dân cử cơ sở hướng tới giai đoạn phát triển 2025 - 2030.

Công trình là tài liệu tham khảo khoa học có giá trị lý luận và ứng dụng thực tiễn sâu sắc cho công cuộc đổi mới hệ thống chính trị cấp cơ sở. Hãy liên hệ tác giả hoặc cơ quan lưu trữ khoa học để tiếp cận trọn vẹn toàn văn đề tài và các dữ liệu nghiên cứu liên quan.