Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 1. Tình hình nghiên cứu có liên quan đến đề tài 1. Các nghiên cứu lý luận về biện pháp ngăn chặn hành chính Thứ nhất, về bản chất, khái niệm, đặc điểm của BPNC hành chính Nhiều công trình nghiên cứu khoa học đều chung quan điểm cho rằng ngăn chặn hành chính mang tính cưỡng chế hành chính. Chẳng hạn: Tác giả Vũ Thư trong ấn phẩm “Chế tài hành chính: Lý luận và thực tiễn”, Hà Nội, 1996 [91] đã chỉ ra cưỡng chế hành chính gồm 3 nhóm: ngăn chặn, phạt và khôi phục mà trong đó, ngăn chặn hành chính không phải là chế tài hành chính mà cơ bản chỉ là nhóm các biện pháp tố tụng được sử dụng để tạo điều kiện cho việc áp dụng các chế tài hành chính.
Giáo trình Luật hành chính Việt Nam của PGS.TS Nguyễn Cửu Việt, 2010 [103, tr.529] cũng cho rằng BPNC hành chính là một trong các biện pháp cưỡng chế hành chính, được áp dụng trong các trường hợp cần thiết phải ngăn chặn, dập tắt những hành vi vi phạm pháp luật, bảo đảm việc xử phạt hay ngăn chặn những hậu quả thiệt hại do chúng gây ra. Cũng chung quan điểm đó, tác giả Trần Thị Lâm Thi trong công trình nghiên cứu về cưỡng chế hành chính [90] cũng đề cập đến bản chất của ngăn chặn hành chính là cưỡng chế, hay nói cách khác đó là việc sử dụng bạo lực có tổ chức trong ngăn ngừa vi phạm và bảo đảm xử lý VPHC. Về khái niệm ngăn chặn hành chính, trong số các công trình nghiên cứu trực tiếp về ngăn chặn hành chính, rất ít các công trình nghiên cứu đưa ra khái niệm ngăn chặn hành chính cũng như đề cập đến các đặc trưng của nhóm biện pháp này. Chủ yếu các công trình nghiên cứu đề cập tới khái niệm ngăn chặn hành chính thông qua mục đích áp dụng.
Cụ thể: ngăn chặn hành chính là nhóm biện pháp nhằm ngăn chặn hành vi VPHC đang diễn ra, ngăn ngừa hậu quả do hành vi vi phạm đó gây ra hoặc nhằm ngăn chặn những hành vi cản trở việc thực thi công lí từ phía người vi phạm [90]. Ngoài mục đích áp dụng, khái niệm BPNC hành chính còn được trình bày thêm yếu tố về thời điểm áp dụng các biện pháp này, theo đó các BPNC hành chính và bảo đảm xử lý VPHC là những biện pháp được áp dụng trước 7 khi có quyết định xử lý VPHC nhằm hạn chế tối đa những hành vi vi phạm pháp luật, ngăn chặn hậu quả thiệt hại do VPHC gây ra hoặc để bảo đảm việc xử lý VPHC được triệt để [43]. Về đặc điểm của BPNC hành chính, một số các đặc điểm của BPNC hành chính được các công trình nghiên cứu [90, tr.29] đề cập tới bao gồm: Một là, mục đích của ngăn chặn hành chính là nhằm kịp thời ngăn chặn hành vi vi phạm và hậu quả đối với xã hội do vi phạm đó gây ra; ngăn chặn những hành vi cản trở việc thực thi công lý từ phía người vi phạm; Hai là, BPNC hành chính chỉ được áp dụng khi có những căn cứ nhất định. Khi những căn cứ này không tồn tại hoặc đã thay đổi trong thực tế thì phải hủy bỏ hoặc thay thế BPNC đã được áp dụng; Ba là, thời điểm áp dụng BPNC hành chính là bất cứ thời điểm nào của quá trình XLPHC; Bốn là, phạm vi áp dụng các BPNC hành chính rộng, áp dụng đối với tổ chức và cá nhân; Năm là, các BPNC hành chính được áp dụng khi chỉ cần có dấu hiệu của VPHC.
Bên cạnh đó, nhằm làm rõ đặc trưng của các BPNC hành chính, các công trình còn phân biệt ngăn chặn hành chính với các nhóm biện pháp cưỡng chế khác như ngăn chặn hành chính với ngăn chặn hình sự [90, tr.30] hoặc sự khác biệt giữa ngăn chặn hành chính với phòng ngừa hành chính hay xử phạt hành chính theo các tiêu chí như: Mục đích áp dụng, tính chất, mức độ của tính cưỡng chế và quan hệ đối với vi phạm pháp luật [56, tr. Thứ hai, về phân loại BPNC hành chính Phân loại các BPNC hành chính đã được đề cập đến ở một số công trình. Giáo trình Luật hành chính Việt Nam chia BPNC hành chính ra làm 3 nhóm: (1) các BPNC hành chính nhằm đình chỉ vi phạm pháp luật; (2) các BPNC hành chính nhằm bảo đảm việc xử phạt VPHC; (3) các biện pháp ngăn ngừa những hậu quả thiệt hại do vi phạm gây ra [103, tr. Đồng thời, cũng trên cơ sở mục đích áp dụng, nhưng có tác giả lại phân loại các BPNC hành chính thành 2 nhóm: (1) Các BPNC nhằm 8 chấm dứt hành vi vi phạm (đình chỉ hành vi vi phạm; tạm giữ người; áp dụng vũ lực, vũ khí khi có hành vi chống đối việc thi hành công vụ, khám người…) (2) Các BPNC nhằm ngăn ngừa những hậu quả do vi phạm gây ra (đình chỉ hoạt động; tạm giữ tang vật, phương tiện vi VPHC; tạm giữ người…).30] Trong các giáo trình luật hành chính của Nga [112], ngăn chặn hành chính được xếp trong các biện pháp cưỡng chế hành chính với 4 nhóm cơ bản là: Phòng ngừa hành chính, ngăn chặn hành chính, xử phạt VPHC và các biện pháp hỗ trợ tố tụng hành chính.
Mỗi nhóm đều có cơ sở và mục đích áp dụng khác nhau. Căn cứ vào tính chất, mục đích, cách thức tác động… mà trong mỗi nhóm lại được phân thành nhiều loại biện pháp cưỡng chế khác nhau. Các nghiên cứu thực trạng pháp luật và thực tiễn áp dụng biện pháp ngăn chặn hành chính Thứ nhất, các nghiên cứu về thực trạng pháp luật về BPNC hành chính. Các công trình nghiên cứu về BPNC hành chính chủ yếu tập trung đánh giá các quy định pháp luật về từng BPNC hành chính.
Cụ thể: đánh giá quy định BPNC hành chính ở Pháp lệnh XLVPHC 2002, theo đó các quy định về BPNC hành chính của Pháp lệnh XLVPHC 2002 về cơ bản tương đối đầy đủ, bảo đảm chặt chẽ về nội dung, trình tự, thủ tục, đối tượng áp dụng. Tuy nhiên, các quy định này còn tồn tại, bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập như: chưa đảm bảo tính toàn diện, đồng bộ, thống nhất trong hệ thống XLVPHC; một số quy định pháp luật về các BPNC VPHC và bảo đảm XLVPHC chưa cụ thể, rõ ràng dẫn đến hiểu, thực hiện chưa thống nhất; chưa có các quy định riêng khi áp dụng BPNC hành chính đối với người chưa thành niên [43]. Khi đánh giá các quy định hiện hành về BPNC hành chính theo Luật XLVPHC 2012, có ý kiến cho rằng: không có sự thay đổi lớn trong nội dụng này so với Pháp lệnh XLVPHC 2002. Về cơ bản các quy định pháp luật hiện hành về BPNC hành chính đã bảo đảm chặt chẽ về căn cứ áp dụng, thẩm quyền, trình tự, thủ tục áp dụng.
Tuy nhiên, tác giả cũng chỉ ra các bất cập như: chưa có sự phân hóa cụ thể các BPNC áp dụng với các loại đối tượng đặc thù khác nhau (như đối với người chưa thành niên, hiện nay mới chỉ có một số quy định mang tính chất đơn lẻ trong một số giai đoạn nhất định của thủ tục áp dụng như: quy định về bắt buộc phải báo 9 cho cha, mẹ hoặc người giám hộ của người chưa thành niên khi quyết định tạm giữ họ vào ban đêm hoặc giữ trên sáu giờ). Tác giả công trình còn cho rằng: quy định hiện hành chưa phân định rõ BPNC nào áp dụng đối với xử phạt VPHC, biện pháp nào áp dụng đối với quá trình xem xét áp dụng biện pháp cưỡng chế hành chính đặc biệt. Bên cạnh đó, các BPNC hành chính của Việt Nam còn nghèo nàn bởi tác giả cho rằng, trong thực tiễn quản lý nhà nước, phải áp dụng nhiều BPNC hành chính khác mà hiện chưa được quy định trong văn bản pháp luật; quy định BPNC hành chính hiện hành chưa phù hợp với thực tế, một số biện pháp không mang tính khả thi; thủ tục áp dụng BPNC hành chính còn phức tạp; thẩm quyền áp dụng hạn chế; cơ chế bảo đảm cho việc áp dụng các BPNC chưa được quy định [90, tr70]. Trong Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Trường Đại học Luật Hà Nội, Nxb Công an nhân nhân, 2013, ngăn chặn hành chính được trình bày ở chương XI phần VPHC và TNHC.
Theo đó, giáo trình đã trình bày cụ thể trường hợp, cách thức áp dụng từng BPNC hành chính theo quy định của pháp luật hiện hành (gồm các biện pháp: Tạm giữ người; tạm giữ tang vật, phương tiện VPHC; khám người; khám phương tiện vận tải, đồ vật; khám nơi cất giấu tang vật, phương tiện VPHC; Bảo lãnh hành chính; Quản lý người nước ngoài vi phạm pháp luật Việt Nam trong thời gian làm thủ tục trục xuất; Truy tìm đối tượng phải chấp hành quyết định đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh trong trường hợp bỏ trốn). [41] Tương tự như vậy, trong cuốn “ Bình luận khoa học Luật xử lý vi phạm hành chính 2012” (tập 2), Nxb Đại học quốc gia thành phố Hồ Chí Minh, 2015 cũng đã phân tích, bình luận các nội dung liên quan đến BPNC và đảm bảo xử lý VPHC theo quy định của Luật XLVPHC 2012 (Điều 119- Điều 132) như: căn cứ áp dụng, mục đích áp dụng, thẩm quyền áp dụng các BPNC hành chính.Đặc biệt, tác giả đã chỉ ra được các ưu điểm của Luật XLVPHC 2012 trong các quy định về các BPNC hành chính so với Pháp lệnh XLVPHC 2002. Bên cạnh các ưu điểm, tác giả đồng thời chỉ ra các hạn chế, những điểm chưa hợp lý trong các quy định hiện hành liên quan đến từng BPNC hành chính [39]. Thực trạng quy định pháp luật về BPNC hành chính hầu hết được nghiên cứu nhiều dưới góc độ quyền con người, quyền công dân.
Bài viết “Vấn đề bảo đảm 10 quyền công dân trong pháp luật về tạm giữ người theo thủ tục hành chính” Tạp chí Luật học số 4/2011 [34] đã chỉ ra ưu điểm của biện pháp tạm giữ người theo quy định hiện hành nhằm bảo đảm quyền công dân, cụ thể: Bảo đảm quyền công dân trong quy định về thời hạn tạm giữ; trong việc thông báo quyết định tạm giữ; trong thủ tục giao, nhận người có hành vi VPHC; trong thi hành quyết định tạm giữ và trong việc vào sổ theo dõi tạm giữ việc tiếp nhận hay chấm dứt tạm giữ.