phần mở đầu, phần kết luận và danh mục tài liệu tham khảo. 8 Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP HUYỆN 1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM VÀ VỊ TRÍ, TÍNH CHẤT PHÁP LÝ CỦA HỘI ĐỘNG NHÂN DÂN CẤP HUYỆN 1. Khái niệm, đặc điểm của Hội đồng nhân dân cấp huyện Sau ngày Cách mạng tháng 8/1945 thành công, để xây dựng cơ sở pháp lý cho chính quyền địa phương, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 63- SL ngày 22/11/1945 về tổ chức chính quyền địa phương, đây là văn bản pháp lý đầu tiền của nước ta về xác định vai trò và địa vị pháp lý của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương.
Theo Sắc lệnh số 63-SL quy định, chính quyền địa phương ở nước ta được chia thành 04 cấp, gồm: Cấp kỳ, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Cũng theo Sắc lệnh số 63-SL thì trong 04 cấp chính quyền địa phương chỉ có cấp tỉnh và cấp xã là có cấp chính quyền địa phương hoàn chỉnh, gồm HĐ-ND và Ủy ban hành chính, còn cấp kỳ và cấp huyện chỉ có Ủy ban hành chính và không có HĐ-ND. Điều 1 của Sắc lệnh số 63-SL khẳng định “HĐ-ND do nhân dân bầu ra theo lối phổ thông và trực tiếp đầu phiếu là cơ quan thay mặt cho dân” [16]. Có thể thấy, ngay từ văn bản pháp lý đầu tiên của mình, Nhà nước ta đã khẳng định vị trí của HĐ-ND.
Theo đó, HĐ-ND được khẳng định là cơ quan đại diện cho Nhân dân, do Nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước Nhân dân. Tư tưởng này đã được Nhà nước ta kế thừa và phát triển trong các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992 và 2013. Hiến pháp 1946 là Hiến pháp đầu tiền của nước ta ra đời đã đặt nền tảng pháp lý vững chắc cho việc hình thành và tổ chức của chính quyền địa phương các cấp ở nước ta. Theo đó, Hiếp pháp 1946 đã dành riêng Chương V (HĐ-ND và Ủy ban hành chính) để quy định về tổ chức chính quyền địa 9 phương ở các cấp.
Cụ thể, Hiến pháp 1946 đã phân chia các đơn vị hành chính ở nước gồm: “Ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có HĐ-ND do đầu phiếu phổ thông và trực tiếp bầu ra. Ở bộ và huyện, chỉ có Ủy ban hành chính…” [36]. Hiến pháp 1946 chưa có quy định về HĐ-ND huyện và cũng chưa xác định rõ vị trí, tính chất, chức năng của HĐ-ND như các bản Hiến pháp sau này. Hiến Pháp 1959, tại Điều 78 quy định: “Các đơn vị hành chính trong nước Việt Nam dân chủ cộng hòa phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thành phố, thị xã; Huyện chia thành xã, thị trấn.
Các đơn vị hành chính trong khu vực tự trị do luật định” [37]. Cũng theo Điều 79 của Hiến pháp 1959 “Các đơn vị hành chính kể trên đều thành lập HĐ-ND và Ủy ban hành chính. Các thành phố có thể chia thành khu phố có HĐ-ND và Ủy ban hành chính theo quyết định của Hội đồng Chính phủ” [37]. Như vậy, theo quy định, lần đầu tiên HĐ-ND huyện đã được thành lập.
Về vị trí, tính chất pháp lý của HĐ-ND huyện cũng giống như Điều 3 của Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 1958, Điều 80 của Hiến pháp 1959 và Điều 2 của Luật Tổ chức HĐ-ND và Ủy ban hành chính năm 1962 quy định “HĐ-ND các cấp là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương”. Hiến pháp 1980, Điều 113 của quy định: “ Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và đơn vị hành chính tương đương; Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; Huyện chia thành xã và thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Các đơn vị hành chính kể trên đều thành lập HĐ-ND và UB- ND” [38]. 10 Điều 114 của Hiến pháp 1980 cũng quy định “HĐ-ND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và chính quyền cấp trên” [38].
Trên cơ sở Hiến pháp 1980, ngày 30/6/1983 Quốc hội đã ban hành Luật Tổ chức HĐ-ND và UB-ND năm 1983. Theo đó, Điều 1 của Luật Tổ chức HĐ-ND và UB-ND năm 1983 quy định vị trí, tính chất pháp lý của HĐ-ND như sau “HĐ-ND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và chính quyền cấp trên. HĐ-ND đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của tập thể nhân dân lao động ở địa phương. Như vậy, có thể thấy so với giai đoạn trước thì Luật Tổ chức HĐ-ND và UB-ND năm 1983 đã quy định thêm nội dung về vị trí, tính chất pháp lý của HĐ-ND.
Theo đó, HĐ-ND không chỉ là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương mà HĐ-ND còn đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của tập thể Nhân dân dân lao động ở địa phương, điều này nhằm nâng cao vai trò, vị trí của HĐ-ND. Cũng như Hiến pháp 1980, Hiến pháp 1992 cũng phân chia các đơn vị hành chính giống như Hiến pháp 1980, có nghĩa là cũng có HĐ-ND huyện. Về vị trí, tính chất, chức năng của HĐ-ND huyện cũng được Hiến pháp 1992; Luật Tổ chức HĐ-ND và UB-ND năm 1994; Hiến pháp 1992 được sửa đổi, bổ sung 2001; Luật Tổ chức HĐ-ND và UB-ND năm 2003, quy định “là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên” [42]. Hiến pháp 2013 lần đầu tiên quy định riêng HĐ-ND và UB-ND trong Chương IX với tên gọi là Chính quyền địa phương.
Theo đó, Điều 110 của Hiến pháp 2013 quy định: “Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành 11 phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập” [47]. Cũng theo Điều 111 của Hiến pháp 2013 quy định “1. Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐ-ND và UB-ND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định” [47]. Điều này có nghĩa là HĐ-ND huyện được nằm trong chính quyền huyện. Khi nói đến chính quyền huyện thì được hiểu là bao gồm HĐ-ND huyện và UB-ND huyện. Khoản 1 Điều 113 của Hiến pháp 2013 quy định “HĐ-ND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên” [47].
So với các bản Hiến pháp trước đây, Hiến pháp 2013 đã nhấn mạnh và đề cao hơn tính đại diện của HĐ-ND cũng như quy định chặt chẽ hơn trách nhiệm của HĐ- ND trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân. Bên cạnh đó, Hiến pháp 2013 cũng quy định rõ hơn việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của HĐ-ND trong việc thực hiện các quy định của Hiến pháp và pháp luật dựa trên nguyên tắc bảo đảm sự lãnh đạo thống nhất từ Trung ương đến địa phương, đồng thời mở rộng thêm nội dung phát huy quyền làm chủ, chủ động, sáng tạo của địa phương. Căn cứ Hiến pháp 2013, Điều 6 của Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 quy định “HĐ-ND gồm các đại biểu HĐ-ND do cử tri ở 12 địa phương bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên” [50]. Như vậy, Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 đã tiếp tục kế thừa các quy định của Hiến pháp 1992 và Luật Tổ chức HĐ-ND và UB-ND năm 2003 để khẳng định vị trí, vai trò quan trọng của HĐ-ND trong hệ thống chính quyền địa phương.
Theo đó, HĐ-ND các cấp nói chung và HĐ-ND cấp huyện nói riêng được khẳng định là cơ quan quyền lực nhà nước, có tính đại diện cho Nhân dân ở địa phương. Từ những căn cứ và nhận định nêu trên, có thể định nghĩa về HĐ-ND cấp huyện như sau: HĐ-ND cấp huyện là cơ quan đại diện cho quyền lực nhà nước ở huyện bao gồm các đại biểu HĐ-ND cấp huyện, do nhân dân trong huyện trực tiếp bầu ra, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của các tầng lớp Nhân dân trong huyện, chịu trách nhiệm trước Nhân dân trong huyện và cơ quan nhà nước cấp trên. Vị trí, tính chất pháp lý của Hội đồng nhân dân cấp huyện Vị trí của HĐ-ND đã được xác định rõ ràng và xuyên suốt trong quá trình lịch sử hình thành và phát triển của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam kể từ khi thành lập đến nay. Theo đó, HĐ-ND được khẳng định là cơ quan đại diện cho Nhân dân, thể hiện quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân bầu ra và chịu sự giám sát của Nhân dân.
Ngay từ văn bản pháp lý đầu tiền về xác định vai trò và địa vị pháp lý của cơ quan quyền lực nhà nước, với nội dung chủ đạo, Sắc lệnh số 63-SL đã khẳng định “Để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương trong nước Việt Nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan: HĐ-ND và Ủy ban hành chính. HĐ-ND do dân bầu ra theo lối phổ thông và trực tiếp đầu phiếu là cơ quan thay mặt cho dân. Ủy ban hành chính do các HĐ-ND bầu ra là cơ quan hành chính vừa thay 13 mặt cho dân vừa đại diện cho Chính phủ.